II SAB/Wr 1423/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Asesor WSA Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia NSA, Halina Filipowicz - Kremis Władysław Kulon, Gabriel Węgrzyn Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Marta Pawłowska (spr.) Halina Filipowicz-Kremis, , , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi E. N. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE E. N. działając przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) – skargą z dnia 19 września 2022 r. wniosła o stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Złotoryjskiego z dnia 24 października 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Ze skargi i akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 8 listopada 2019 r. skarżąca wniosła do Wojewody Dolnośląskiego odwołanie od opisanej na wstępie decyzji Starosty Złotoryjskiego z dnia 24 października 2019 r. Pierwsze pismo w sprawie od organu odwoławczego skarżąca otrzymała w dniu 22 czerwca 2022 r. i dotyczyło on braków formalnych złożonego odwołania, które skarżąca uzupełniła zgodnie z wezwaniem. W związku z brakiem dalszych czynności ze strony organu, pismem z dnia 13 maja 2021 r. wniosła ponaglenie, które zostało przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznane za uzasadnione. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2022 r. wyznaczył on Wojewodzie Dolnośląskiemu termin na załatwienie sprawy do dnia 3 lutego 2022 r. Skarżąca podniosła, że w związku z przedłużającym się czasem załatwienia sprawy straciła zainteresowani dwóch potencjalnych kupujących nieruchomość objętą wnioskowanym pozwoleniem na budowę. Podniosła, że nieruchomość co prawda została ostatecznie sprzedana, jednak za znacznie niższą cenę. W związku z dalszym brakiem działań w zakresie rozpoznania odwołania, skarżąca zdecydowała się w dniu 19 października 2022 r. na wywiedzenie skargi do tutejszego sądu. W skardze zażądała zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miały mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 20 tysięcy złotych oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc okoliczności związane z pandemią Covid – 19, utrudniające załatwianie spraw w terminie. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę wskazano, że w związku z zawartą w niej informacją o sprzedaży nieruchomości, której dotyczyła zaskarżona decyzja, zwrócił się do strony o udzielnie informacji o osobach które nabyły prawo własności, jednakże nie udzielono mu odpowiedzi. W piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2022 r. Wojewoda Dolnośląski wskazał nabywców nieruchomości i wyjaśnił, że zwrócił się do nich z zapytaniem czy podtrzymują odwołanie złożone przez E. N. od decyzji Starosty Złotoryjskiego z dnia 24 października 2019 r. i oczekuje aktualnie na uzyskanie odpowiedzi. W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2023r., złożonym na wezwanie Sądu skarżąca wyjaśniła, że posiada interes prawny uprawniający ją do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, w postaci potencjalnego prawa do uzyskania odszkodowania od organu administracji . W dniu 12 stycznia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Z uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy, po powzięciu informacji w przedmiocie sprzedaży nieruchomości jakiej dotyczył zaskarżona decyzja, zwrócił się do nabywców prawa własności tej nieruchomości z zapytaniem, czy podtrzymują odwołanie wniesione przez skarżącą – poprzednią właścicielkę. Na wezwanie organu, nabywcy nieruchomości oznajmili, że nie podtrzymują wniesionego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi zaś, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 813, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji może być badane w sprawie, w której zaskarżone do sądu administracyjnego może być również rozstrzygnięcie., Skarga w niniejszej sprawie dotyczy obu forem opieszałości organu, w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżąca wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem do Starosta Złotoryjskiego, a obejmował on zamierzenie budowlane na nieruchomości na działkach nr [...] i [...] w P., należącej do skarżącej. Jak wynika z akt sprawy, a skarżącemu faktowi temu nie zaprzecza, przed wniesieniem skargi strona sprzedała nieruchomość objętą wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Nabywcy nie wyrazili woli wstąpienia do toczącego się postępowania w charakterze strony. Podnieść należy, że w związku z przedmiotem, sprawy (pozwolenie na budowę) prawidłowa wykładnia przepisów Prawa budowlanego w zakresie pojęcia strony ma w tej sprawie podstawowe znaczenie, ponieważ tylko stronie przysługują możliwości działania w danym postępowaniu administracyjnym, w tym wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. Przepis art. 28 ust. 2, Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Podkreślić również należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz orzecznictwie wskazuje się, że prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Przepis art. 30 § 4 K.p.a. odczytywać trzeba łącznie z art. 28 K.p.a., według którego przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje wyłącznie temu, kto ma interes prawny. W sytuacji przejścia osobistego prawa podmiotowego, na przykład skutkiem przeniesienia własności rzeczy, dana osoba traci w postępowaniu administracyjnym swój interes prawny wypływający z prawa własności (użytkowania wieczystego), natomiast ten interes prawny uzyskuje następca prawny takiej osoby. Następstwo procesowe jest w tej sytuacji skutkiem sukcesji cywilnoprawnej, a taka sukcesja wpływa na istnienie legitymacji do bycia stroną w określonym postępowaniu administracyjnym. Jeśli zatem przepisy prawa materialnego wiążą w jakiś sposób status strony postępowania z pewnym zbywalnym lub dziedzicznym prawem (z zakresu prawa cywilnego), np. poprzez odpowiednie sformułowanie przesłanek legitymacji procesowej, można wówczas powiedzieć, że postępowanie administracyjne dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1074/17, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych.). W ocenie Sądu, z przedstawionej wykładni przepisu art. 30 § 4 K.p.a. wyprowadzić trzeba wniosek, że osoba zbywcy (prawa zbywalnego) przestaje być stroną w postępowaniu, a zatem przestają jej przysługiwać uprawnienia do odejmowania w nim jakichkolwiek działań o charakterze procesowym, nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to bowiem następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron czy też organu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1373/96 "przepis ten (art. 30 § 4 K.p.a.) pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego". Aktualny w tym zakresie pozostaje także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego oz w Katowicach wyrażony w wyroku z dnia 29 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 657/01 (również dostępny w internetowej bazie orzeczeń), iż z mocy art. 30 § 4 K.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania wstępują jej następcy prawni. Skoro zatem skarżąca przestała być stroną toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (decyzja nie mogłaby zostać już wydana na jej rzecz), w związku ze zbyciem działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, to nie ma również legitymacji do występowania ze skargą do sądu w tym postępowaniu. Zaznaczyć przy tym należy, że celem wywodzenia skarg na bezczynność i stosowania środków o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. jest zobowiązanie organu do wydania aktu. Są to bowiem środki dyscyplinujące organ do podejmowania działań zmierzających do zakończenia postępowania. W niniejszej sprawie, w związku z faktem że skarżąca zbyła nieruchomość objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę, nawet w przypadku uznania, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, niemożliwe byłoby zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie skarżącej, skoro nie jest ona już stroną tego postępowania. Zatem w niniejszej nie mogła być uwzględniona, albowiem skarżąca nie posiada interesu prawnego do jej wniesienia. Podnoszone przez nią potencjalne możliwości uzyskania odszkodowania za działanie organu administracji mogą być rozpatrywane jedynie w charakterze interesu faktycznego, a taki nie daje podstawy do wniesienia skargi na bezczynność. Ponownie bowiem należy podkreślić, że celem takiej skargi jest zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do zakończenia wszczętego postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.