III OZ 613/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 434/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 marca 2024 r., nr SKO.60.92.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 434/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S.M. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO w Olsztynie) z 25 marca 2024 r., nr SKO.60.92.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie "Farmy fotowoltaicznej oraz magazynów energii L.– Z." . W uzasadnieniu postanowienia WSA w Olsztynie wskazano, że skarżący nie wykazał na czym konkretnie (realnie) miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f, ust. 1 u.u.i.ś., przez wykonanie zaskarżonej decyzji. Podniesione przez skarżącego we wniosku okoliczności są bowiem niewystarczające do uznania, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wywołać trudne do odwrócenia skutki, przez które należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję. Na ww. postanowienie WSA w Olsztynie z 6 sierpnia 2024 r. zażalenie wywiódł skarżący. W zażaleniu zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wadliwym przyjęciu, że z akt sprawy nie wynika, aby powstanie spornej inwestycji wiązało się przykładowo ze zniszczeniem szaty roślinnej i wycinką drzew lub zagrażało siedliskom gatunków zwierząt objętych ochroną, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności pisma skarżącego oraz załączniki do nich, potwierdzają ponad wszelką wątpliwość, że realizacja inwestycji doprowadzi do prawdziwego spustoszenia w świecie roślin i zwierząt. Zdaniem skarżącego, z akt sprawy wynika, że budowa farmy spowoduje utratę korytarza ekologicznego łączącego obszary Natura 2000. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Do zażalenia załączono dokumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 86f, ust. 4 ustawy, u.u.i.ś., rozpoznał zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, na rozprawie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, lecz kontrola postanowienia wydanego przez Sąd I. instancji. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Przypomnieć należy, że w sprawie mogą występować także inne niż wnioskodawca strony, których interes będzie sprzeczny z interesem wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że aktualne brzmienie art. 86f, u.u.i.ś. ukształtowane zostało ustawą z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 r., poz. 1890 dalej: "ustawa nowelizująca", "ustawa zmieniająca"). W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f, ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej". Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, zostały zdefiniowane w art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., jako następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Stosownie zaś do art. 86f ust. 2a u.u.i.ś., Sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Innymi słowy, z jednej strony przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej jest "znaczna szkoda", przez którą należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia (por. postanowienia NSA: z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II OZ 1026/12, LEX nr 1248494; z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1841/12, LEX nr 1240712). Z drugiej strony przesłanką uzasadniającą udzielenie ochrony tymczasowej są trudne do odwrócenia następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, które nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (zob. postanowienie NSA z 8.11.2022 r., II OSK 2321/22, LEX nr 3433102). Przenosząc wyżej poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że skarżący nie uprawdopodobnił w wystarczającym stopniu, aby "wykonanie" decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Farmy fotowoltaicznej oraz magazynów energii, wiązałoby się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków podjęcia realizacji przedsięwzięcia. Prawidłowo Sąd I. instancji ocenił, że zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej pozbawiony był w istocie jakiegokolwiek odrębnego od treści skargi uzasadnienia, co stanowiło podstawę odmowy udzielenia ochrony tymczasowej. Rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie ocenia bowiem, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazuje się na to w piśmiennictwie podnosząc, że "(...) możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie tego aktu lub czynności ustalenie przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby pyrrusowym zwycięstwem dla skarżącego". (por. T. Woś, red. w: Postępowanie Sądowoadministracyjne (Tadeusz Woś), Warszawa 2017, s. 299). Brak uzasadnienia wniosku o wtrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowił samoistną podstawę prawidłowej odmowy wstrzymania jej wykonania przez Sąd I. instancji. Na marginesie sprawy należy wskazać, że argumentacja przedstawiona przez skarżącego w zażaleniu stanowi niepoparte wiarygodnymi dokumentami twierdzenia skarżącego na poparcie tezy o wadliwości raportu i zaskarżonej decyzji. Dokumenty załączone do zażalenia przedstawiają jedynie rozbudowane stanowisko skarżącego, w którego opinii przedsięwzięcie nie powinno powstać, a przedłożony przez inwestora raport jest wadliwy. Załączniki nie zwierają argumentacji w zakresie zagrożeń wynikających z wykonania decyzji środowiskowej przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto, załącznik stanowi odpowiedź RDOŚ w O. na pismo skarżącego, w którym RDOŚ wskazał, że mimo występowania licznych gatunków ptaków na tym obszarze nie stwierdzono koncentracji lub przebywania dużej liczebności gatunków rzadkich i zagrożonych. Grunty wciąż są użytkowane rolniczo i zapewne stosowane jest nawożenie oraz środki ochrony roślin. Na obszarze, o którym mowa powyżej zlokalizowane są również budynki, linie średniego i niskiego napięcia oraz ambony. Zdaniem RDOŚ, nie jest to obszar o tak wyjątkowych walorach, by objąć go tak rygorystyczną formą ochrony, a nie jest on właściwym organem w sprawie uznania terenu za użytek ekologiczny lub zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Skarżący nie przedstawił okoliczności, z których wynikałoby, że wykonanie ostatecznej decyzji środowiskowej przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego spowoduje znaczną szkodę lub doprowadzi do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Samo negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie uzasadnia udzielenia ochrony tymczasowej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że realizacja przedsięwziecia, zanim wszelkie sprawy jej wykonania zostaną prawomocnie zakończone, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych, np. z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych (zob. postanowienie NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08), a także odpowiedzialność za inne następstwa wynikające z jej realizacji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.