II SA/Bd 664/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Barcin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 4 maja 2020 r. nr 47/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Barcin 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy Barcin kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nr 47/20 z dnia 4 maja 2020r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020r., poz. 713 – dalej powoływanej jako "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały nr XVII/186/20 Rady Miejskiej w Barcinie z dnia 27 marca 2020r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Barcin. Wojewoda wskazał na istotne naruszenia przepisów ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (w tym przepisów kompetencyjnych określonych w art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy) oraz innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa – w tym § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Uchwała Rady Miejskiej z dnia 27 marca 2020r. został przedstawiona Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu w dniu 2 kwietnia 2020r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Gminie w dniu 7 maja 2020r. Pismem z dnia 19 czerwca 2020r. (data nadania w urzędzie operatora pocztowego) skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Barcin (działająca przez zawodowego pełnomocnika), wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od wojewody zwrotu kosztów postepowania. W skardze zarzuciła: - naruszenie art. 91 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 93 ust. 1 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30-dniowego terminu, - naruszenie art. 91 ust. 1 w zw. Z ust. 3 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w sytuacji zakwestionowania jedynie niektórych postanowień aktu poddanego kontroli, - naruszenie § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, - naruszenie art. 4 ust. 2 w zw. Z art. 21b ust. 4 i 6, art. 6 ust. 1, art. 21 ust. 3 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o odrzucenie skargi – z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia (art. 98 ust. 1 u.s.g.). Alternatywnie Wojewoda wniósł o oddalenie skargi – podtrzymując zarzuty i argumentacje zaprezentowana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zasada ta została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W związku z tym w pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3). W przedmiotowej sprawie warunki te zostały zachowane. Za niezasadny Sąd uznał wniosek Wojewody o odrzucenie skargi. Wskazać bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany do w/w ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z 13 marca 2020r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). W oparciu o powyższe regulacje należy przyjąć zatem należy, iż od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych. Wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów oznacza, że terminy, które nie rozpoczęły swojego biegu przed dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie biegły w okresie trwania powyższego stanu. Terminy te rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia uchylenia powyższego stanu (vide: postanowienie NSA z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II FZ 365/20 – dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż skoro zaskarżone przez Gminę rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone stronie w dniu 7 maja 2020 r., to trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi nie rozpoczął swojego biegu. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) – z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony w całości art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a zatem przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowiący że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres – utracił moc. W świetle art. 68 ust. 6 w/w ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z powyższym, w okolicznościach przedmiotowej sprawy termin dla wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze rozpoczął swój bieg w dniu 25 maja 2020 r. (uwzględniając treść art. 83 § 2 p.p.s.a.). W konsekwencji trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, określony w art. 53 § 1 p.p.s.a., upływał w dniu 24 czerwca 2020 r. W tej sytuacji wniesienie skargi dnia 22 czerwca 2020r. uznać należało za skuteczne. Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi - na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 151 cyt. ustawy - Sąd skargę oddala. Art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 466). Sąd zbadał na wstępie czy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie 30 - dniowym wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g. W sprawie niesporne jest, że uchwała Rady Miejskiej nr XVII/186/2020 z dnia 27 marca 2020 r. została doręczona Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu 2 kwietnia 2020 r. (prezentata Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy na uchwale). Termin 30 - dniowy upłynął więc w sobotę 2 maja 2020 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 4 maja 2020 r. - w poniedziałek. Zgodzić się należy ze Skarżącą, że w realiach rozpoznawanej sprawy Wojewoda, z uwagi na upływ terminu ustawowego, utracił uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym termin określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. powinien być liczony z uwzględnieniem art. 57 § 14 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność poglądów dotycząca obliczania 30 - dniowego terminu, w jakim organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, jednakże za dominujące w judykaturze uznać należy stanowisko zaprezentowane przez stronę skarżącą. Według tego stanowiska do obliczania terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba bowiem w pierwszej kolejności podkreślić, że termin ten ma charakter materialnoprawny – a zatem prekluzyjny. Teza, że w omawianym zakresie można odpowiednio stosować art. 57 k.p.a. jest chybiona także z tego powodu, iż u.s.g. przewiduje, że z upływem terminu z art. 91 ust. 1 organ nadzoru tworząc kompetencję do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego może zaskarżyć zarządzenie czy uchwałę organu samorządowego do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Nie ma zatem podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 57 k.p.a. reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej. Przeciwnemu poglądowi (odpowiedniemu stosowaniu art. 57 k.p.a) sprzeciwia się również konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 konstytucji RP), a także wyznaczone Konstytucją granice sprawowanego nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji), które to normy nakazują ścieśniającą interpretację przepisów regulujących stosowanie środków nadzorczych. Sąd w pełni akceptuje dominujące stanowisko judykatury, wyrażone przykładowo w następujących orzeczeniach: - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2016 r., II OSK 911/16 (dostępny w bazie LEX nr 2102294): "Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do rozstrzygnięcia nadzorczego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania art. 57 § 5 k.p.a., gdyż norma art. 91 ust. 1 u.s.g. w sposób samodzielny i kompleksowy reguluje kwestię orzekania przez organ nadzoru z zachowaniem terminu 30 dni. Orzekanie należy rozumieć w taki sam sposób, jak wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, bowiem poprzez akt nadzoru kształtowana jest sytuacja prawna adresata tego aktu i podlega on sądowej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, analogicznie jak decyzja administracyjna". - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2011 r., I OSK 684/11 (dostępny na stronie – j.w.): "Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. terminu ustawowego do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego: w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa, powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony". - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., I OSK 201/10 (dostępny w bazie LEX nr 5985310): "Do obliczania trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a zwłaszcza jego art. 57, który reguluje wyłącznie sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania". - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2009 r., II SA/Gd 113/09 (dostępny na stronie j.w.): 1. "Po upływie terminu, zawartego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru traci kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i w myśl art. 93 u.s.g. chcąc doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. 2. Termin z art. 91 ust. 1 u.s.g. to termin o charakterze ustawowym, który nie może być wydłużony przez organ administracji publicznej. Jest terminem prekluzyjnym. Nie podlega on przywróceniu, nie może zostać zmieniony ani przerwany przez czynności organu nadzoru albo czynności organu gminy". - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r., II OSK 1216/08 (dostępny w bazie LEX nr 533146): "Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy terminu ustawowego do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego: w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa, powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Nie ma podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 57 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione przez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, w dniu w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej". - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r., II OSK 658/18 (dostępny na stronie j.w.): "Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. terminu do podjęcia rozstrzygnięcia powoduje, że jest to termin ustawowy, a po jego upływie kompetencja nadzorcza wygasa, termin ten nie może zostać przedłużony. A zatem akt nadzoru stwierdzający nieważność, wydany po terminie jest rozstrzygnięciem zapadłym z naruszeniem przepisów o właściwości". - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 287/16 (dostępny na stronie j.w.): "Przepis art. 57 § 4 k.p.a. dotyczy stron postępowania, a więc nie organu i nie dotyczy terminów materialnych, do których zalicza się termin do wniesienia rozstrzygnięcia nadzorczego". W tej sytuacji, skoro w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po terminie, z naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 3 u.s.g., zachodziła podstawa do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Na marginesie Sąd zauważa nadto, że materialnoprawny charakter terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozwala na zastosowanie ww. przedstawionych regulacji "covidowych", które przewidywały zawieszenie terminów jedynie w odniesieniu do terminów procesowych. Z uwagi na powyższe odnoszenie się do meritum skargi i dalszych jej zarzutów było oczywiście bezzasadne. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2020r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020r., poz. 857).