II GSK 154/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 964/20 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r. nr SKO-4204/138/2020 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 964/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. F. (skarżący, strona, strona skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy, po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 18 grudnia 2018 r., uzupełnionego pismem z dnia 5 lutego 2020 r., odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanych we wniosku ulic, celem umieszczenia w nich słupów reklamowych w terminie od 1 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 31 marca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący wnioskując o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wskazane we wniosku słupy reklamowe w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r., nie legitymował się decyzją o lokalizacji tych urządzeń we wskazanych miejscach, co stanowi przyczynę wydania odmownej decyzji w zakresie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. WSA nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że wydana w przeszłości względem skarżącego decyzja lokalizacyjna jest jednorazowa i pomimo wskazania w niej okresu obowiązywania, może stanowić podstawę do wydawania kolejnych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Zauważył, iż zgodnie z art. 39 ust. 3a u.d.p. w decyzji lokalizacyjnej określa się m.in. warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Do katalogu warunków umieszczenia urządzenia w pasie drogowym zalicza się bez wątpienia termin tego umieszczenia. Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje zatem, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na jaki została wydana. Ostatnia taka decyzja została wydana dla przedmiotowych lokalizacji na okres od 1 do 30 września 2018 r. Z upływem zatem 30 września 2018 r. decyzja lokalizacyjna wygasła, co zrodziło po stronie wnioskodawcy obowiązek uzyskania nowego zezwolenia lokalizacyjnego, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. Nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego rozciągnięcie okresu jej obowiązywania na dalszy okres. Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na relację pomiędzy decyzją zezwalającą na lokalizację reklamy w pasie drogowym, a decyzją zezwalającą na zajęcia pasa drogowego - skutkującą tym, że w przypadku złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego organ w pierwszej kolejności winien zbadać, czy istnieje w obrocie decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogowym - stwierdzony w sprawie brak decyzji lokalizacyjnej wykluczył a limine możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zajęcie pasa drogowego, w związku z czym zarzuty skargi okazały się niezasadne. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r., nr SKO-4204/138/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z dnia 31 marca 2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr ZRUM 15/2020, pomimo iż: i. organ odwoławczy, w oparciu o treść pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 27 listopada 2019 r., a jednocześnie w oderwaniu od wszystkich działań skarżącego przed organem I instancji począwszy od wniosku z dnia 18 grudnia 2018 r. poprzez jego uzupełnienie w dniu 28 października 2019 r., zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku w grudniu 2018 r. do zmiany jego treści, podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem; b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wadliwie ocenił sposób przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w sprawie, w związku z czym oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r., nr SKO-4204/138/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z dnia 31 marca 2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr ZRUM 15/2020, pomimo iż: i. organ I instancji oraz organ odwoławczy nie uwzględniły, że w wyniku zapadłych w 2019 r. w sprawach skarżącego rozstrzygnięć organ I instancji dokonał korekty dotychczasowej praktyki, w efekcie czego skarżący złożył do organu I instancji wniosek z dnia 28 października 2019 r. o udzielenie zgody na lokalizację obejmujący w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w styczniu 2019 r., w szczególności te będące przedmiotem decyzji z dnia 31 marca 2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy: ii. organ odwoławczy przyjął wadliwie, powołując się na pismo z dnia 27 listopada 2019 r., że skarżący nie złożył wniosku o udzielenie zgody na lokalizację obejmującego w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w styczniu 2019 r., w szczególności te będących przedmiotem decyzji z dnia 31 marca 2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, podczas gdy w pkt 6. wskazanego pisma z 27 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że strona wykonała zobowiązanie organu I instancji do złożenia dwóch oddzielnych dokumentów zawierających wniosek o lokalizację jak i wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa - pierwotny wniosek skarżącego z 18 grudnia 2018 r. dot. umieszczenia słupów w pasie drogowym w styczniu 2019 r., został uzupełniony pismem z dnia 28 października 2019 r. obejmującym formularze wniosków o udzielenie zgody na zajęcie i lokalizację słupów w pasie drogowym zalecane przez organ oraz ponowne zestawienie tabelaryczne wszystkich słupów, których wniosek dotyczący stycznia 2019 r. dotyczył; iii. wniosek skarżącego w treści złożonej w dnia 18 grudnia 2018 r. nawet jeśli obarczony brakami, w tożsamej treści i formie składany był każdorazowo przez lata, i w jego efekcie organ I instancji wydawał - niezgodnie z przepisami - obie decyzje zarówno lokalizacyjną jak i zezwalającą na zajęcie pasa drogowego podczas gdy, okoliczność ta - działania skarżącego w poczuciu zaufania do organu I instancji, który powinien działać zgodnie z prawem, ewentualnie pokierować skarżącym w taki sposób, by jego sprawa została załatwiona w odpowiedni sposób, w szczególności jego żądanie zostało sformułowane w przewidzianej prawie formie i treści, a jednocześnie żeby miał możliwość skorygowania ewentualnych błędów - jest kluczowa do oceny przyczyn złożenia wniosku o zgodę na lokalizację w ramach pisma z dnia 28 października 2019 r. i jego skutków; iv. organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację nie został wniesiony przez stronę, podczas gdy strona taki wniosek złożyła do organu I instancji w dniu 28 października 2019 r., a w piśmie odpowiadającym na wezwanie SKO z dnia 14 listopada 2019 r. nie stwierdziła, iż nie składała wniosku o lokalizację w ogóle, a jedynie, że nie było takiej potrzeby wobec posiadania już decyzji lokalizacyjnej pierwotnej uzyskanej przed kilkunastoma laty oraz, że nie uczyniła tego z momentem wniesienia pierwotnego wniosku w dn. 18 grudnia 2018 r., kiedy to jeszcze postępowała na skutek wadliwej praktyki organu i to zaniechanie strony - jak próbuje zarzucać jej organ odwoławczy - zaistniało tylko i wyłącznie z tej przyczyny oraz w pkt 6. pisma z 27 listopada 2019 r. przyznano, że strona wykonała zobowiązanie organu I instancji w zakresie wniosku o lokalizację, w ramach korygowania praktyki przez organ I instancji tym samym brak wniosku został wyeliminowany w ramach pisma z dnia 28 października 2019 r. obejmującego formularze wniosków o udzielenie zgody na zajęcie i lokalizację słupów w pasie drogowym zalecane przez organ oraz ponowne zestawienie tabelaryczne wszystkich słupów, których wniosek dot. stycznia 2019 r. dotyczył; v. organ odwoławczy zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bezzasadnie przyjął, że żądanie zawarte w podaniu z grudnia 2018 r., mimo braku pouczenia skarżącego przez organ I instancji o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwania go do usunięcia ewentualnych braków tego wniosku, nie obejmowało wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art 39 ust. 3 u.d.p., podczas gdy skarżący składał przez kilkanaście lat, co miesiąc wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art 39 u.d.p. jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 u.d.p., a tym samym na etapie składania wniosku w grudniu 2018 r. dot. umieszczenia słupów w okresie stycznia 2019 r. działał w uzasadnionym poczuciu zaufania do organu, że żądanie sformułowane w dotychczasowy sposób i uznawane przez organ za prawidłowe wobec licznych pozytywnych decyzji organu będzie skutkowało wydaniem kompletu decyzji niezbędnych do legalnego zajmowania pasa drogowego. Ponadto, strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1) decyzji nr Rl 335/2018 z 3.08.2018 r., decyzji nr Rl 334/2018 z 3.08.2018r., decyzji ZR 340/2018 z 3.08.2018 r. i decyzji ZR 341/2018 z 3.08.2018 r. celem wykazania faktu sposobu załatwiania spraw skarżącego do września 2018 r.; 2) wniosku skarżącego z dnia 28 października 2019 r. o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację celem wykazania faktu złożenia odpowiedniego wniosku w zakresie zezwolenia na lokalizację słupów w styczniu 2019 r.; 3) decyzji nr RI 87/2019 z dnia 14 lutego 2019 r. w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych, celem wykazania faktu wydania przez organ I instancji w oparciu o wniosek z dnia 18 grudnia 2018 r. decyzji lokalizacyjnej w analogicznym stanie faktycznym tylko w zakresie innych lokalizacji, pozostawania tej decyzji w obrocie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając je za bezzasadne. Po pierwsze, oddaleniu podlegał oznaczony lit. b w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez "niewłaściwą kontrolę" legalności działalności administracji publicznej, która doprowadziła do "wadliwej oceny" sposobu "przeprowadzenia" przez organy postępowania dowodowego w sprawie i skutkowała oddaleniem skargi. Powyższy zarzut, pomimo wadliwego konstrukcyjnie sformułowania, zmierzał w istocie do zakwestionowania pozytywnej oceny Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie legalności postępowania przed organami orzekającymi w sprawie. Zasadniczą kwestią sporną była kwalifikacja zakresu i treści żądania skarżącego zawartego w skierowanym do organu I instancji piśmie z dnia 18 grudnia 2018 r., zmodyfikowanym ostatecznie pismem z dnia 5 lutego 2020 r. Rozstrzygając ten spór Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że stanowisko zaprezentowane przez kontrolowane organy jest prawidłowe. Z akt sprawy oraz niewadliwych ustaleń organów wynika bowiem, że w ww. pismach skarżący wyraził w sposób jasny i precyzyjny żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a nie żądanie wydania decyzji o zezwoleniu na umieszczenie (lokalizację) urządzeń w pasie drogowym. Dla oceny prawidłowości stanowiska procesowego organów nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego podniesiony przez skarżącego argument, że działał on "w uzasadnionym poczuciu zaufania do organu, że żądanie sformułowane w dotychczasowy sposób i uznawane przez organ za prawidłowe wobec licznych pozytywnych decyzji organu będzie skutkowało wydaniem kompletu decyzji niezbędnych do legalnego zajmowania pasa drogowego". Zarzut naruszenia "zaufania" do dotychczasowej praktyki stosowania prawa przez kontrolowane organy podlega natomiast rozpatrzeniu w ramach oceny zarzutu oznaczonego lit. a w petitum skargi kasacyjnej (zob. dalsze uwagi poniżej). Niezależnie od powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nawet w razie uznania, że skarżący wnosił jednocześnie o wydanie w tym samym postępowaniu zarówno decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, jak i decyzji zezwalającej na zajęcie tego pasa, organy orzekające i tak nie byłyby uprawnione do rozpoznania i rozstrzygania w sprawie wszczętej na podstawie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.) na kolejny okres odrębnej sprawy o wydanie zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym określonych urządzeń (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Decyzja rozstrzygająca sprawę wydania zezwolenia lokalizacyjnego określonego w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest ponadto decyzją pierwotną i uprzednią względem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), a zatem powinna być dołączona do wniosku o wydanie tej ostatniej. Nie można zatem zarzucić organom, że w sposób naruszający prawo materialne lub prawo procesowe regulujące zakres postępowania wyjaśniającego nie uwzględniły wniosku skarżącego i wydały decyzję o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skoro do dnia orzekania w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedłożył wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i nieograniczonej terminem (klauzula decyzyjna tego typu jest w świetle art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. niedopuszczalna) decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do objętego zakresem wniosku obszaru umieszczenia urządzeń. Wydane uprzednio "decyzje lokalizacyjne" wadliwie ograniczone terminami, które zakończyły już bieg, nie mogły być natomiast - co oczywiste - uwzględnione w sprawie, której dotyczy skarga. Po drugie, nie zasługiwał na uwzględnienie oznaczony lit. a w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przez przeprowadzenie "niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej" i oddalenie skargi, pomimo iż organ odwoławczy "zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku w grudniu 2018 r. do zmiany jego treści", "podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem". Oddalając powyższy zarzut kasacyjny Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł oczywiście wadliwość wykładni i stosowania przepisów art. 39 i 40 u.d.p. w sprawach dotyczących wcześniejszych wniosków skarżącego o wydanie decyzji zezwalających na lokalizowanie urządzeń w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność ta nie może mieć jednak wpływu na rekonstrukcję znaczenia normatywnego art. 8 § 2 k.p.a. Z wyrażonej w tym przepisie zasady pewności stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie wynika bowiem norma ochronna, z której można by wywodzić prawo jednostki do kontynuacji przez organy praktyki naruszającej przepisy prawa, jeżeli uprzednio na podstawie tego rodzaju praktyki jednostka ta nabyła określone uprawnienia lub uzyskała określone korzyści. Norma wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. jest integralnie powiązana z zasadą legalności działania organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.), co oznacza, że organy administracji publicznej są zobowiązane do natychmiastowego odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jeżeli praktyka ta naruszała lub nadal narusza prawo. W tym sensie zasada legalności jest w rozumieniu tego przepisu najbardziej "uzasadnioną przyczyną" odstąpienia od tego rodzaju utrwalonej praktyki administracyjnej. Oddaleniu podlegał również zawarty w pkt II. petitum skargi kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów, w postaci decyzji administracyjnych wydanych przez kontrolowane organy w sprawach skarżącego oraz wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym, ze względu na stwierdzenie, że dowody te nie są przydatne do oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.