II OSK 530/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 482/23 w sprawie ze skarg J. S., I. T. i K. T. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 stycznia 2023 r., nr I-III.7821.14.2022 w przedmiocie zgody na realizacje inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Rz 482/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. S., I. T. i K. T. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], Starosta [...] zezwolił Burmistrzowi Miasta D. na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi gminnej Nr [...] ul. [...] w D. oraz drogi gminnej Nr [...] ul. [...] w D. wraz z rozbudową skrzyżowania z drogą powiatową ul. [...] w D. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach zadania pn.: "Rozbudowa skrzyżowania dróg gminnych Nr [...] ul. R. w D., Nr [...] ul. [...] w D. z drogą powiatową ul. [...] w D." na działkach położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej: jednostka ewidencyjna [...] D. - miasto, obręb ewidencyjny: [...] [...]: działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i zatwierdził podział nieruchomości. Opisaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2023 r., Wojewoda Podkarpacki, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że przedmiotem postępowania jest realizacja inwestycji drogowej - budowa publicznej drogi kategorii gminnej o klasie technicznej "[...]". Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176 ze zm.), dalej "specustawa". Celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji dróg, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowalnego. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany. Konfrontując treść decyzji z wymogami określonymi w art. 11f specustawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Nie ulega wątpliwości, że objęte inwestycją drogi na działce nr [...] ul. [...] jak i na działce [...] ul. [...] stanowią drogi publiczne o nr odpowiednio [...] i [...]. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że obie wskazane działki mają przeznaczenie drogowe, dodatkowo znajdują się we własności Gminy. Jako niezaliczone do innej kategorii dróg stanowią zgodnie z powołanym przepisem drogi gminne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że oceniając, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Nie można w związku z tym mówić, że doszło do naruszenia prawa własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja w art. 64 ust. 3. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi czy zawężenia jej szerokości. Prawdą jest, że art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy nakłada na organ obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, podkreśla się jednak, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Wydzielone działki znajdują się w ciągu rozbudowywanej drogi i są konieczne do jej realizacji. W związku z tym, choć sporna inwestycja będzie miała wpływ na korzystanie przez skarżących z prawa własności, to nie może to jednak uzasadniać ingerowania w jej rozwiązania, gdyż leżą one w gestii inwestora. W skardze kasacyjnej I. T. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie: 1) art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy braku oparcia rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy, w szczególności pominięciu okoliczności wynikających bezpośrednio ze skarg i dalszych pisma skarżących, które wskazywały na to, że zaskarżona decyzja nie uwzględniała uzasadnionych interesów osób trzecich (tu skarżącej) oraz zaniechanie dokonania oceny w tym zakresie, lecz wskazanie lakonicznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione, bez odniesienia powyższego do stanu faktycznego sprawy; 2) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co przejawiło się w stwierdzeniu, że sporna inwestycja będzie miała wpływ na korzystanie przez skarżących z prawa własności, przy jednoczesnym zaaprobowaniu zaskarżonych decyzji jako zgodnych z prawem, pomimo że decyzje te nie określały wymogów zapewniających poszanowanie interesów skarżących jako właścicieli nieruchomości objętych sporną inwestycją, w szczególności w sytuacji gdy planowana inwestycja doprowadzi do pozbawienia działki nr [...] charakteru działki budowlanej ze względu na szerokość nowo projektowanej drogi i nowego skrzyżowania w ramach planowanej infrastruktury, jak również uniemożliwi jej wykorzystanie zgodnie z jej celem i funkcją. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowanie. Zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu podkreślono, że kwestionowana inwestycja ma de facto służyć interesom kilku domostw. Nie można zatem przyjąć, aby korzystała ze szczególnego prymatu i aby była pilna, a tym samym korzystała z pierszeństwa nad interesem prywatnym skarżącej. Nie jest też kontynuacją, czy wydłużeniem jakiejś innej większej inwestycji. Biorąc zatem pod uwagę jej zakres i charakter, stopień w jakim narusza uzasadniony interes skarżącej, nie można odeprzeć stwierdzenia, że w tym konkretnym przypadku dochodzi do nieuprawnionego i stanowiącego nadużycie praw prymatu interesu publicznego ponad interes skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie sformułowano dwa zarzuty kasacyjne: naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym (w zdaniu pierwszym) sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, wyjaśnić należy, że naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawą kasacyjną jedynie wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z postawionego zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby jej autor wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych sytuacji, w szczególności, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone przedłożonymi mu aktami administracyjnymi granice i orzekał na podstawie całkowicie dowolnych ustaleń, które nie znajdują w nich podstawy faktycznej. Dodatkowo podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowania wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA: z 21 lipca 2022 r., sygn. I OSK 1888/21; z 6 lutego 2024 r., sygn. II GSK 608/20; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c to z kolei typowe przepisy wynikowe i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Powiązanie ich z art. 133 § 1 p.p.s.a., do którego naruszenia w niniejszej sprawie nie doszło, oznacza, że zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest chybiony. W pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej sformułowany został zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zarzut ten został powiązany z naruszeniem przepisów Konstytucji RP, tj. art. 21 ust. 1 ("Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia"), oraz art. 64 ust. 1 i 3 ("Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" - ust. 1; "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" - ust. 3). Uznając powyższy zarzut za niezasadny należy na wstępie powtórzyć za Sądem pierwszej instancji, że celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której przepisy stanowiły podstawę wydanych przez organy decyzji, jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organ administracji prowadząc postępowanie w trybie ww. specustawy nie może oceniać samej celowości i zasadności podjęcia inwestycji drogowej, racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, ponieważ postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ jest związany (por. wyroki NSA: z 14 lutego 2019 r., sygn. II OSK 3382/18; z 14 września 2021 r., sygn. II OSK 1332/21). W konsekwencji, organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Z przepisów specustawy wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w kontrolowanym wniosku. Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 11e specustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. W konsekwencji, w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia (por. P. Antoniak, M. Cherka, Komentarz do art. 11e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Lex). Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż ustawa zasadnicza w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc następuje z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności. Jak wskazano na wstępie, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 i 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane odszkodowaniem. Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. K 4/10 (OTK-A 2012, nr 9, poz. 106). Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że realizacja inwestycji w przewidywanym kształcie stanowi istotnie ingerencję w prawo własności skarżącej kasacyjnie wskutek pomniejszenia powierzchni działki, której jest jednym ze współwłaścicieli, ponieważ pod inwestycję drogową przewidziano [...] arów działki nr ew. [...] mającej powierzchnię [...] arów, niemniej jednak, jak wyjaśniono powyżej, pozbawienie bądź ograniczenie prawa własności jest wpisane w specyfikę postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że wywłaszczona część działki jest niezbędna dla realizacji celu inwestycji, zostanie bowiem przeznaczona pod drogę. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby pozbawienie/ograniczenie skarżącej kasacyjnie w jej prawie własności w oczywisty sposób nie było konieczne dla osiągnięcia założeń inwestycji ww. celu publicznego. Z wniosku o wydanie decyzji wynika, że inwestycja ma doprowadzić do poprawy jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg. Droga uzyska normatywną szerokość jezdni i poprawę dotychczasowej nawierzchni będącej w złym stanie. Poprawi się stan techniczny terenu. Tereny budowlane uzyskają połączenie z drogami gminnymi. Należy zgodzić się i powtórzyć argumentację zawartą w niniejszej sprawie w postanowieniu z 5 października 2023r. (II OZ 546/23) w przedmiocie odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji, że okoliczność, że planowana inwestycja prowadzi obecnie do kilku domów nie zmienia tego, że służy celom publicznym bowiem umożliwi skomunikowanie bardzo ważnych dla gminy terenów mieszkaniowych. Obecnie skala zamieszkania tych terenów może jest niewielka, ale jeśli są to tereny pod zabudowę mieszkaniową, to właśnie doprowadzenie dobrej jakości, bezpiecznej drogi spowoduje wzrost atrakcyjności dla tych terenów i szybsze pozyskanie potencjalnych inwestorów. Do ograniczenia prawa własności dojdzie zatem w warunkach dopuszczonych prawem. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Ingerencja w prawo własności była w pełni uzasadniona interesem publicznym, a ochrona własności polega w takiej sytuacji na zapewnieniu wywłaszczonemu słusznego odszkodowania. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.