I OSK 589/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1388/22 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2022 r. IV SA/Wa 1388/22, oddalił skargę B. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 22 grudnia 2021 r. nr DO.2.7612.197.2020.BK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899; dalej: u.g.n.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że wskazana norma prawna różnicuje warunki jej zastosowania w zależności od sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego, a mianowicie - od tego, czy powstało ono ex lege, czy też na mocy czynności prawnej, uzależniając od powyższego znaczenie wpisu w księdze wieczystej (wpis konstytutywny/wpis deklaratoryjny), podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu wprost wynika, że warunki jego zastosowania są tożsame bez względu na sposób ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a wprowadzenie w tym zakresie wykładni rozszerzającej stanowi rażące naruszenie prawa materialnego; 2. art. 2, art. 7 i art. 21 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie w sprawie zasady demokratycznego państwa prawa, zasady praworządności oraz zasady ochrony własności prywatnej, polegające na przyjęciu szerszego - niż wynika to z treści art. 229 u.g.n. - zakresu zastosowania przesłanki negatywnej wydania decyzji zwrotowej, z pominięciem przytoczonych zasad konstytucyjnych, w tym prymatu ochrony własności jednostki i wyjątkowości instytucji wywłaszczenia, co doprowadziło do bezzasadnego uznania przez Sąd I Instancji, że u.g.n. wyklucza wydanie decyzji zwrotowej, a zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zrzekł się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Dla łatwiejszego zrozumienia dalszych rozważań przypomnieć należy jedynie istotę sprawy. Starosta Chrzanowski decyzją z 6 grudnia 2018 r., powołując się na art. 229 u.g.n., odmówił B. K. zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w jednostce ewidencyjnej T. – obszar wiejski, obręb M.. Działka ta została wywłaszczona orzeczeniem PWRN w Krakowie z 20 kwietnia 1960 r. na cel budowy szybu wentylacyjnego. Nieruchomość powyższa stała się przedmiotem użytkowania wieczystego z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., co potwierdziła decyzja Wojewody Małopolskiego z 26 września 2000 r., a użytkowanie wieczyste zostało ujawnione w księdze wieczystej 26 września 2006 r. Następnie nastąpił dalszy obrót prawem użytkowania wieczystego. Starosta uznał, że w świetle art. 229 u.g.n. stanowi to przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja Starosty z 6 grudnia 2018 r. stała się ostateczna, po czym został złożony wniosek o stwierdzenie jej nieważności, który został załatwiony odmownie i decyzja nadzorcza została zaskarżona do Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej podniesione zostały wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Brak zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania oznacza, że ustalenia faktyczne sprawy nie są kwestionowane. W zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, kwestionowane jest stanowisko sprowadzającą się do uznania, że brak ujawnienia nabywcy użytkowania wieczystego z mocy prawa jako osoby trzeciej w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma istotnego znaczenia. W powyższych okolicznościach zauważyć należy, że powołany art. 229 u.g.n. stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W orzecznictwie art. 229 u.g.n. nie jest rozumiany jednolicie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, jednakże bezsporne jest, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Nie można pominąć, że omawiany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej. Dotyczy to wpisu do księgi wieczystej zarówno prawa własności, jak również prawa użytkowania wieczystego. Przy czym w przypadku nabycia użytkowania wieczystego w drodze cywilnoprawnej wpis ma charakter konstytutywny, natomiast w sytuacji nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny. W orzecznictwie przeważa jednak pogląd (choć nie jest to stanowisko jednolite), że rozróżnienie charakteru wpisu nie ma znaczenia na gruncie art. 229 u.g.n. Z punktu widzenia art. 229 u.g.n. obojętne jest, czy prawo użytkowania wieczystego powstało ex lege i na jaką datę, czy też powstało na podstawie umowy cywilnoprawnej, albo na podstawie decyzji administracyjnej. Istotne jest aby powstało na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli 1 stycznia 1998 r. Przyjmuje się, że art. 229 u.g.n. pozostaje przepisem intertemporalnym i odnosi się do stosunków prawnych zastanych w momencie wejścia w życie przepisów u.g.n. Z tego powodu nie można w procesie jego wykładni nadawać mu treści rozszerzającej. Dlatego stanowisko Sądu I instancji co do wykładni art. 229 jest nieprawidłowe. Natomiast w rozpoznawanej sprawie istotnym zagadnieniem jest, że wywłaszczone nieruchomości są przedmiotem użytkowania wieczystego osób trzecich, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji. Rozważenia zatem wymaga, jaki wpływ na bieg postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości ma ustanowienie użytkowania wieczystego po dniu 1 stycznia 1998 r., czyli po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Problem ten pojawiał się już w orzecznictwie wywołując szereg rozbieżności. Z uwagi na istniejące rozbieżności Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 13 kwietnia 2015 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów I OPS 3/14, w której stwierdził: Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W obecnym stanie prawnym przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie także do zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego. Przytoczona uchwała ma także zastosowanie do sytuacji, gdy wprawdzie właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, lecz nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał między innymi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Wskazano również w uzasadnieniu uchwały, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. I CSK 573/2010, "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r. V CSK 384/13. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z 15 listopada 2023 r. I OSK 1417/20 (LEX nr 3650491). Podnosi się także, że "Okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego powoduje, iż brak jest możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej prowadzi bowiem do utraty przez podmiot publicznoprawny możliwości dysponowania tą nieruchomością. W konsekwencji okoliczność ta wyklucza potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotu nieruchomości" (zob. wyrok NSA z 28.10.2024 r. I OSK 1140/23, LEX nr 3781231). Stąd też należy zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji, iż w sprawie zachodziły przeszkody prawne do uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tym bardziej, że w sprawie mieliśmy do czynienia z postępowaniem nadzorczym, gdzie usiłowano wykazać rażące naruszenie prawa przy istniejących rozbieżnościach w rozumieniu art. 229 u.g.n., a skarga kasacyjna w ogóle nie stawia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten pojawia się jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przy czym nie jest przekonujący zawarty tam wywód, że mimo rozbieżności w orzecznictwie możliwe jest uznanie rażącego naruszenia prawa. Jeśli zaś chodzi o drugi zarzut skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że powołane tam wzorce konstytucyjne (art. 2, art. 7 i 21 Konstytucji) przywołane są tylko z jednego punktu widzenia na zaistniały problem, tj. ochrony praw podmiotu wywłaszczonego, wywodzonej z art. 21 ust. 2 Konstytucji, jako konstytucyjnego źródła roszczenia "zwrotowego". Tymczasem art. 21 Konstytucji zawiera jeszcze ust. 1, który poręcza ochronę własności i prawa dziedziczenia. W kontekście art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji dotyczy to także innych praw majątkowych, w tym użytkowania wieczystego, ale przede wszystkim chodzi tu o ochronę obecnie istniejących praw. Zatem ochronie praw podmiotów wywłaszczonych w postaci roszczenia zwrotowego, można na gruncie aksjologii Konstytucji przeciwstawić także ochronę praw osób trzecich (względem podmiotu publicznego), w tym właścicieli i użytkowników wieczystych. Jeśli więc roszczenie zwrotowe, mimo że w okolicznościach tej sprawy niemożliwe do realizacji w formie restytucji w naturze w drodze aktu administracyjnego, może przybrać formę odszkodowania za delikt podmiotu publicznego (przy wykazaniu przed sądem powszechnym przesłanek do zwrotu nieruchomości, o czym była mowa wyżej), to taki stan rzeczy jest właściwym wyważeniem zasad konstytucyjnych i nie narusza wskazanych w zarzucie wzorców konstytucyjnych. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, mimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego rozstrzygnięcie odpowiada prawu.