I OSK 270/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 463/22 w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 września 2022 r. sygn. II SA/Lu 463/22 oddalił skargę M. S. oraz J. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. W pkt 2. tego wyroku orzeczono w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika. Skargę kasacyjną od pkt. 1 wyroku wywiedli M. S. i J. S. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1.Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022, poz. 239 – dalej jako: p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 - dalej "u.g.n."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rozważenia czy cele publiczne inwestycji nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż ograniczenie prawa własności uczestników tzn. bez dokładnego przeanalizowania przez organy administracji, czy przedmiotowej linii energetycznej nie można było usytuować w pasie przebiegającej tam drogi (działka nr [...]). 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym ustaleniu, iż decyzje organów obu instancji zostały podjęte po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i błędnym przyjęciu, iż brak rozważenia przez organy możliwości lokalizacji przedmiotowej linii elektroenergetycznej w odmiennym wariancie, tj. usytuowania jej w pasie drogi stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], jest ustalana wyłącznie w toku postępowania zmierzającego do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w postępowaniu mającym za przedmiot wydanie decyzji, o której mowa w art.124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy z treści analizowanego miejscowego planu zagospodarowania, wynika, że przedmiotowa inwestycja mogłaby przebiegać zarówno po działkach skarżących kasacyjnie jak i działce ewidencyjnej nr [...], stanowiącej drogę gminną, a organy powinny należycie uzasadnić dlaczego, projektowana linia średniego napięcia ma przebiegać właśnie po działkach ewidencyjnych skarżących kasacyjnie, zamiast po sąsiedniej drodze gminnej (teren z analogicznym przeznaczeniem w MPZP co działki skarżących kasacyjnie). Żądaniem skargi kasacyjnej objęto rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, gdyż pełnomocnik zrzekł się rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a." zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "kpa" nie zdefiniował tego skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą naruszenia wskazanych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2017, poz. 1257. W odniesieniu, do skrótu "u.g.n." Autor skargi kasacyjnej podał, że chodzi o ustawę o gospodarce nieruchomościami z dnia 17 września 2021 (tj. Dz. U. z 2021, poz.1899). Wskazany numer Dziennika Ustaw pozwolił ustalić, że podniesione zarzuty dotyczą art. 124 ust. 1 oraz 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Istota sporu badanej sprawie ogniskuje się wokół kwestii legalności lokalizacji linii kablowej średniego napięcia 15kV wraz z kanalizacją światłowodową na terenie nieruchomości skarżących kasacyjnie. Zasadności naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. skarżący kasacyjnie upatrują, w niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, gdyż jak wskazują, organ wydając zaskarżoną decyzję, w żadnej mierze nie rozważył czy cele publiczne inwestycji nie mogą być zrealizowane w inny sposób tzn. bez szczegółowego przeanalizowania, czy przedmiotowej linii energetycznej nie można było usytuować w pasie działki nr [...]. W ocenie skarżących kasacyjnie zaprojektowanie zamierzenia inwestycyjnego, akurat na terenie ich nieruchomości, zamiast na działce sąsiedniej, nr [...] (leżącej na obszarze z analogicznym przeznaczeniem w miejscowym planie co działki skarżących kasacyjnie), bez żadnego uzasadnienia, jest istotnym uchybieniem. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej należy zauważyć, że jakkolwiek Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie prawa materialnego, to w istocie uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się argumentacji o braku adekwatnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a więc dotyczy kwestii proceduralnej, a nie materialnej. Szczególnie zaakcentować trzeba też, że skarga kasacyjna nie kwestionuje zgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem inwestora o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących kasacyjnie, z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie stwierdzają jednak, że z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowa inwestycja mogłaby przebiegać zarówno po ich działce, jak i po działce ewidencyjnej nr [...]. Z woli ustawodawcy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. następuje "zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Zastosowanie instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. w każdym przypadku musi zatem następować bez nieuzasadnionego różnicowania praw właścicieli nieruchomości, zarówno położonych na terenach dla których uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i na terenach dla których tego planu brak. Powyższa uwaga jest o tyle istotna, że za adekwatne dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej uznać należało stanowisko judykatury dotyczące stanów faktycznych, również w tych sprawach, w których zastosowanie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzedzało wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Na podstawie art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023, poz. 977 – dalej jako: u.p.z.p.) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. To oznacza, że w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydając decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ właściwy do wydania tego rozstrzygnięcia nie jest uprawniony do analizowania, czy lokalizacja inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora jest zasadna czy też nie, ani czy inna lokalizacja inwestycji byłaby korzystniejsza z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r. sygn. II OSK 900/21). Na etapie tego postępowania organy nie są również uprawnione do własnej oceny zasadności technicznej lub ekonomicznej zaproponowanej przez inwestora trasy przebiegu linii (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. II OSK 2518/19). Podsumowując, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wiążący przesądza trasę przebiegu inwestycji liniowej i trasa jej przebiegu nie jest rozpatrywana z punktu widzenia korzyści właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać. Ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uwzględnia okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości, jakie zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. I OSK 84/19). Konsekwentnie rozpatrywać należy sytuację zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. - w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Kontrola legalności tego aktu prawa miejscowego, może zostać wywołana przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Jednocześnie, zastosowanie instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi bezpośrednie urzeczywistnienie władztwa planistycznego, z którego korzysta rada gminy uchwalając przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które następnie pozwalają na ograniczenie prawa własności w odniesieniu do konkretnej nieruchomości. W badanej sprawie niekwestionowana pozostaje dokonana przez Sąd Wojewódzki ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym. Co więcej, w wiążącym w tej sprawie wyroku z 7 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 831/19 przesądzono, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać zakres ograniczenia praw do nieruchomości "z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora". Skoro zatem niekwestionowane pozostaje, że zastosowanie instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości skarżących kasacyjnie tym standardom odpowiada, to niesłusznie skarżący kasacyjnie naruszenia prawa upatrują w samym tylko fakcie ingerencji w ich prawo własności. W konsekwencji bezzasadnie podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n., jak i przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Zakres prowadzonego przez organy postępowania determinowany był, bowiem treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz radcy prawnego ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.