I OSK 867/22

SENTENCJA Dnia 5 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 784/21 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A.B. (Skarżąca) na decyzję Wojewody L. (Wojewody) z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : I. na podstawie art. 174 pkt 1 PostAdmU naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię to jest : 1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PostAdmU w związku z art. 124 ust. 1 GospNierU poprzez brak oceny w zakresie błędnego ustalenia organu odwoławczego, że właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości do przeprowadzenia prac wnioskowanych przez inwestora, podczas gdy na korzystanie z nieruchomości zgoda została wyrażona wprost i jednoznacznie, wobec czego nie została spełniona przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także poprzez brak uwzględnienia tej podstawowej przesłanki zastosowania trybu przymuszającego opisanego w art. 124 GospNierU,w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonego wyroku, 2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PostAdmU w związku z art. 124 ust. 2 GospNierU poprzez błędne uznanie, że wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielem podczas gdy takie rokowania nie miały miejsca albowiem nie obejmowały elementów wskazanych w art. 124 GospNierU wykraczając znacznie poza jego dyspozycję prowadząc do ustanowienia służebności przesyłu a to z uwagi na pozorność czynności podejmowanych przez inwestora oraz uznanie, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań zostało wypełnione poprzez złożenie przez inwestora propozycji pieniężnej niezaakceptowanej przez właściciela, podczas gdy w toku rozprawy administracyjnej Skarżąca zgłaszała wolę zawarcia porozumienia z uczestnikiem organ zaś pominął stanowisko Skarżącej uznając, że rokowania zostały zakończone, 3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PostAdmU w związku z art. 124 ust. 3 GospNierU poprzez brak dostrzeżenia pozorności prowadzenia rokowań polegającego na jednostronnej propozycji dotyczącej treści proponowanej umowy i to umowy, która nie obejmowała swoją treścią wybudowania elektroenergetycznej linii napowietrznej, a ustanowienia służebności przesyłu, co nie jest objęte zakresem art. 124 ust. 3 GospNierU, a w konsekwencji nie może potwierdzić przeprowadzenia rokowań w trybie tego przepisu oraz uznanie, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań zostało wypełnione przez złożenie przez inwestora propozycji pieniężnej niezaakceptowanej przez właściciela, podczas gdy w toku rozprawy administracyjnej Skarżąca zgłaszała wolę zawarcia porozumienia z uczestnikiem, zaś organ pominął stanowisko Skarżącej uznając, że rokowania zostały zakończone. II. na podstawie art. 174 pkt 2 prpostsądadm naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie : 1. art. 1 § 1 i art. 2 oraz 3 § 1 prpostsądadm poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 prpostsądadm poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 prpostsądadm polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także nieskonfrontowanie ww zarzutu ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, 2. art. art. 1 § 1 i 2 oraz 3 § 1 prpostsądadm w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c prpostsądadm w związku z art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł organ ustalenia faktyczne sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 prpostsądadm w zw. z art. 185 § 1 prpostsądadm Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie a na podstawie art. 203 prpostsądadm o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kwoty 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżąca na podstawie art. 182 § 2 prpostsądadm wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu. Organy obu instancji po rozpoznaniu wniosku Inwestora, Spółki P.S.A. z siedzibą w L. ograniczyły sposób korzystania z części nieruchomości położonej w mieście K., w obrębie geodezyjnym [...] – L., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] powierzchni 0,1860 ha, stanowiącej własność Skarżącej, poprzez zezwolenie Inwestorowi na założenie i przeprowadzenie elektroenergetycznej linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV wraz z demontażem starych urządzeń elektroenergetycznych, a w przyszłości na wejście w teren w celu konserwacji oraz usuwania awarii ww. linii. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organy wskazały art. 124 i art. 132 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. - w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji – z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Stanowisko organów zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy oraz stanowiska stron postępowania. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko organów, w tym co do zaistnienia w sprawie przesłanek zastosowania art. 124 u.g.n. Sąd kasacyjny w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Natomiast brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r. I OSK 474/21 i przywołane w nim orzecznictwo). Niezasadny jest również zarzut objęty punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej, w którym Skarżąca zarzuca sądowi pominięcie części zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzącego w jej ocenie do wadliwego podzielenia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów obu instancji co do przeprowadzenia rokowań. W ocenie Skarżącej Sąd pominął protokół rozprawy oraz stanowisko wyrażone przez nią w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku przypomniał, iż Inwestor pismami z [...] września 2019 r., [...] grudnia 2019 r. i [...] czerwca 2020 r. zwracał się do Skarżącej o udzielenie zgody na udostępnienie nieruchomości. Pisma te pozostały bez odpowiedzi. Sąd zwrócił również uwagę, że dopiero w dniu wizyty przedstawiciela Inwestora to jest [...] lipca 2020 r., Skarżąca zażądała kwoty 150.000 zł (sto pięćdziesiąt tysięcy złotych) za ustanowienie służebności przesyłu. Jak wynika z akt sprawy, po powyższym sprecyzowaniu przez Skarżącą stanowiska, Inwestor skierował wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n., co oznacza, że rokowania uznał za zakończone. Sąd pierwszej instancji odniósł się również do pisma Skarżącej z [...] kwietnia 2021 r. wyjaśniając, że w jego ocenie etap rokowań został zakończony w momencie złożenia wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n., a ponadto uznać należy, że Inwestor nie wyraził zgody na żądania zawarte w tymże pisma. Rzeczywiście, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do treści protokołu rozprawy administracyjnej. Nie można jednak uznać tego za naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z protokołu rozprawy nie wynika bowiem by Inwestor był zainteresowany przedstawionymi przez Skarżąc propozycjami zaś z jego pisma stanowiącego odpowiedź na pismo Skarżącej z [...] kwietnia 2021 r. wynika wprost, że negocjacje uznał za zakończone z chwilą złożenia wniosku o wydanie decyzji. Biorąc pod uwagę, że Inwestor trzykrotnie w odstępach kilkumiesięcznych zwracał się do Skarżącej z propozycją ustanowienia służebności przesyłu w związku z planowaną inwestycją a propozycja finansowa przedstawiona przez Skarżącą w trakcie spotkania [...] lipca 2020 r. przekraczała blisko 75 razy kwotę proponowaną przez Inwestora uznać należy, że organy a za nimi sąd prawidłowo przyjęli, że wystąpienie o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzedzone zostały rokowaniami, które nie przyniosły rezultatu. Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można mówić o pozorności rokowań : Inwestor trzykrotnie zwracał się do Skarżącej nie uzyskując od niej żadnej odpowiedzi. Skarżąca w trakcie spotkania [...] lipca 2020 r., do którego doszło z inicjatywy Inwestora przedstawiła swoje roszczenia finansowe odmawiając jednocześnie podpisania dokumentu innego niż obejmujący zgodę na wskazane przez nią warunki. W takiej sytuacji uznać należy, że rokowania zostały przeprowadzone, jednak z uwagi na bardzo duże różnice w stanowiskach stron (Inwestor proponował kwotę 1400 złotych a następnie 2110 złotych, Skarżąca 150.000 złotych) nie doprowadziły do zawarcia porozumienia. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, przywołał dowody na podstawie których ustalił, że wystąpienie o wydanie decyzji poprzedzone zostało rokowaniami to jest : pisma Inwestora z [...] września 2019 r., [...] grudnia 2019 r., [...] czerwca 2020 r., treść notatki z [...] lipca 2021 r. Organ odniósł się również do przebiegu rozprawy z [...] marca 2021 r. Nie można zatem postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu, że przyjmując ustalenia faktyczne poczynione przez organy co do przebiegu rokowań nie dostrzegł naruszenia art. art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 3 u.g.n. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę kontroli zaskarżonej decyzji stanowisko wyrażone przez organy obu instancji, zgodnie z którym podjęte przez Inwestora próby przeprowadzenia rokowań ze Skarżącą nie doprowadziły do wyrażenia przez nią zgody na zajęcie nieruchomości na cel określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty objęte punktem I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej pomimo określenia ich mianem zarzutu naruszenia prawa materialnego i pomimo przywołania w nich art. 124 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. nie zmierzają do zakwestionowania wykładni czy też zastosowania tych przepisów ale do zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji, jako wadliwie sformułowane nie mogą być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu objętego punktem I.3 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzutu błędnej wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie ograniczył się do wskazania, że dla uznania, że doszło do rokowań wystarczające jest wzajemne poinformowanie się stron o swoich stanowiskach i o możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego strony rozwiązania. Sąd dodał również, że jeżeli druga strona sprzeciwia się wyraźnie przedstawionym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia, wówczas Inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań, gdyż nie można na od niego wymagać, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Przedstawioną przez Sąd Wojewódzki wykładnię Sąd kasacyjny podziela podkreślając, że jest ona w pełni akceptowania w orzecznictwie sądów administracyjnych, co potwierdzają orzeczenia przywołane przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu jego wyroku. Uzupełniającą można dodać jedynie, że o zakończeniu rokowań mających na celu umożliwienie realizacji inwestycji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., decydować będzie co do zasady inwestor, który stwierdza bezskuteczność podjętych negocjacji. Podkreślenia przy tym ponownie wymaga, że rokowania (negocjacje) polegają na przedstawianiu przez strony swoich propozycji rozwiązania sporu bądź ukształtowania istotnych elementów stosunku. Oznacza to, że negocjacje mogą zostać uznane za bezskuteczne w sytuacji znacznej rozbieżności stron co do warunków przyszłego porozumienia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W świetle powyższej wykładni nie można podzielić stanowiska Skarżącej, że przedstawiane przez nią na rozprawie administracyjnej propozycje (wykupu całej nieruchomości za kwotę 100 złotych za m2, ewentualnie wypłaty wynagrodzenia za czasowe zajęcie nieruchomości w kwocie 10.000 złotych i wypłaty dodatkowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności), winny być uznane za podjęcie rokowań. Inwestor próbował podjąć rokowania ze Skarżącą już we wrześniu 2019 r., następnie wobec stanowiska wyrażonego przez nią [...] lipca 2020 r. uznał rokowania za zakończone i skorzystał z administracyjnego trybu postępowania. Propozycje składane przez Skarżąc na rozprawie (niezaakceptowane zresztą przez Inwestora co wynika z jego pisma) były zatem spóźnione, a co za tym idzie, nieskuteczne. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że pojęcie przeprowadzenia rokowań wyczerpuje również przedstawienie przez Inwestora propozycji ustanowienia służebności przesyłu. Służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym ustanawianym w trybie przewidzianym przepisami prawa cywilnego zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia. Oba te tytuły prawne łączy jednak to, że na ich podstawie określony podmiot może korzystać z nieruchomości niebędącej jego własnością. Uzyskanie jednego z tych tytułów wyłącza potrzebę uzyskiwania drugiego (por. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15). Jeżeli przedstawiona przez potencjalnego inwestora propozycja zawarcia umowy ustanowienia służebności nie doprowadziła do jej zawarcia powstaje potrzeba uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości, gdyż rokowania mające na celu zrealizowanie inwestycji na cudzym gruncie nie doprowadziły do oczekiwanego skutku. Końcowo, za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. art. 1 § 1 i 2 oraz 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę; że art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy, zgodnie z jego brzmieniem prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepisy art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Sąd Wojewódzki rozpoznał skargę na decyzję administracyjną wydaną przez organ drugiej instancji i oddalił ją stosowanie do art. 151 p.p.a., co oznacza, że rozpoznał sprawę administracyjną i zastosował środki przewidziane w ustawie. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 2 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalił skargę, nie można więc stawiać mu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.