III SA/Gl 473/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Pszczyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 marca 2024 r. nr NPII.4131.1.253.2024 w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w sprawie uznania się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia skargi oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy Pszczyna (dalej "Gmina" lub "skarżąca") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego dotyczące uchwały Rady Miejskiej w sprawie uznania się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia skargi. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda") rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 marca 2024 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Nr LXVIII/857/24 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 22 lutego 2024 r. w sprawie uznania się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia skargi na działania Zastępcy Burmistrza Pszczyny w całości, jako sprzecznej z art. 229 pkt 3 i art. 231 § 1 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a."). Uzasadniając rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu 22 lutego 2024 r. Rada Miejska w Pszczynie podjęła uchwałę Nr LXVIII/857/24 w sprawie uznania się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia skargi na działania Zastępcy Burmistrza Pszczyny (dalej jako: "Uchwała"). W podstawie prawnej Uchwały wskazano m.in. art. 231 § 1 k.p.a. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 27 lutego 2024 r. Z treści skargi wynika, że dotyczy ona pisma Zastępcy Burmistrza Pszczyny z dnia 2 lutego 2024 r. znak GK.7021.4.00202.2023, GK.KW-00255/2024 w sprawie odmowy zgody na przebieg sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, sanitarnej, kanalizacji deszczowej w drodze wewnętrznej - ul. Morelowej. W skardze postawiono zarzuty pod adresem Zastępcy Burmistrza w związku z ww. odmową. Pismo z dnia 2 lutego 2024 r. zostało podpisane przez Zastępcę Burmistrza Pszczyny "z up. Burmistrza". Wojewoda wskazał, że organem właściwym do rozparzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) jest rada gminy, co wynika z art. 229 pkt 3 k.p.a. Przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Z powyższego wynika, że Rada Miejska jest właściwa do rozpatrzenia skargi nie tylko dotyczącej działalności Burmistrza, ale także wszelkich zadań Burmistrza, nawet jeżeli nie są realizowane przez niego osobiście, lecz przez pracowników Urzędu Miejskiego. Zdaniem Wojewody skarga dotyczy zadań Burmistrza Pszczyny, gdyż jej przedmiotem jest odmowa wyrażenia zgody na przebieg sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej na drodze stanowiącej własność Gminy Pszczyna. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. wójt wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa, do zadań wójta należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy zadań Burmistrza Pszczyny, a pismo będące przedmiotem tej skargi podpisał Zastępca Burmistrza z upoważnienia Burmistrza. Zastępca Burmistrza nie działał zatem w imieniu własnym, lecz realizował zadania organu wykonawczego gminy, a więc jego działania należy traktować jako działania własne organu wykonawczego gminy. Skoro skarga dotyczy zadań Burmistrza Pszczyny, organem właściwym do jej rozpatrzenia jest Rada Miejska w Pszczynie - stosownie do art. 229 pkt 3 k.p.a. Na poparcie stanowiska Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 291/20, publ. LEX nr 3028179. W ocenie Wojewody Rada Miejska w Pszczynie w sposób nieprawidłowy przyjęła, że podmiotem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Burmistrz, podczas gdy w świetle obowiązujących regulacji prawnych rozpatrzenie skargi mieści się we właściwości Rady. Z wyżej opisanych przyczyn, konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 229 pkt 3 i art. 231 § 1 w zw. z art. 19 k.p.a. W opinii Wojewody uchybienie to należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a sprzeczność ta jest oczywista, bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od daty jego podjęcia. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i o zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy kosztów postępowania wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego zgodnie z § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz kosztów opłaty od skargi i kosztów dojazdu pełnomocnika. W ocenie skarżącej Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym rażąco naruszył art. 229 pkt. 3 k.p.a. i art. 7 pkt. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, dokonując istotnie zawężenia kompetencji burmistrza i w sposób nieuprawniony rozszerzając zakres kompetencji rady miejskiej. Skarga dotyczy działań/zaniechań podjętych przez Zastępcę Burmistrza Pszczyny w ramach swych kompetencji wynikających z upoważnienia i regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Pszczynie (sprawa dotyczy Wydziału Gospodarki Komunalnej). Zgodnie z § 16 pkt 1 lit. b) Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Pszczynie przyjętego zarządzeniem wewnętrznym Burmistrza Pszczyny nr SG. 120.1.170.2022 z 25 lutego 2022 r. II Zastępcy Burmistrza powierzono kierowanie i zarządzanie oraz koordynowanie i nadzorowanie między innymi pracy Wydziału Gospodarki Komunalnej, który zajmuje się drogami na terenie Gminy. W ramach swoich kompetencji Zastępca Burmistrza rozstrzygnął pismem z dnia 2 lutego 2024 r. sporną kwestię dotyczącą odmowy zgody na przebieg sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej w drodze wewnętrznej ulicy Morelowej. W piśmie wskazano motywy merytoryczne tej decyzji. Pismo zostało podpisane przez Piotra Sidzinę z upoważnienia Burmistrza Pszczyny, tak jak inne pisma kierowane na zewnątrz przez zastępców Burmistrza, kierowników jednostek organizacyjnych, naczelników poszczególnych wydziałów, pracowników zajmujących samodzielne stanowiska, albowiem jak w każdym urzędzie miejskim możliwość podpisywania dokumentów jest uzależniona od uzyskania uprzedniego upoważnienia lub pełnomocnictwa. Z mocy samego prawa gminę reprezentuje jedynie burmistrz. W ocenie skarżącej oczywistym jest, że zarówno Zastępca Burmistrza jak i naczelnicy poszczególnych wydziałów, pracownicy zajmujący samodzielne stanowiska działają w ramach i granicach swojego upoważnienia i kompetencji. Dla skarżącej niezrozumiałym jest zapis w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że Zastępca Burmistrza nie działał w imieniu własnym. Nie budzi żadnych wątpliwości, że Zastępca Burmistrza nie działał w imieniu własnym tylko z upoważnienia Burmistrza w imieniu Gminy Pszczyna. Przyjmując stanowisko Wojewody w innych podobnych sprawach istnieje poważne zagrożenie, że w przyszłości pracownicy Urzędu Miejskiego w Pszczynie działający na podstawie stosownych upoważnień czy pełnomocnictw będą w ocenie Wojewody Śląskiego podlegać w razie wniesienia na nich skargi Radzie Miejskiej w Pszczynie, a nie ich zwierzchnikowi, tj. Burmistrzowi Pszczyny, co nie jest zgodne z intencją ustawodawcy. W strukturze Urzędu Miejskiego w Pszczynie Piotr Sidzina, jako II Zastępca Burmistrza jest pracownikiem i podlega zwierzchnictwu z zakresu prawa pracy (w tym w zakresie skarg na pracownika) Burmistrzowi Pszczyny zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych. W ocenie skarżącej przepisy te są dość jasne i wynika z nich, że organem kompetentnym do rozpoznania skargi na Zastępcę Burmistrza jest jego zwierzchnik - Burmistrz Pszczyny. ' Co istotne przedmiotem skargi jest m.in. odmowa wyrażenia zgody na podłączenie się do kanalizacji innej inwestycji, a zatem jest to typowa decyzja (nie decyzja administracyjna) mieszcząca się w zakresie gospodarowania mieniem gminnym (drogi). Przyjmując stanowisko, że to Rada Miejska będzie się zajmowała przedmiotową skargą, jak chce Wojewoda i odmiennie rozstrzygnie spór, wówczas uznając tę skargę za zasadną (w części dotyczącej odmowy podłączenia się do kanalizacji w drodze ul. Morelowej) rada wkroczy w kompetencje zastrzeżone dla organu wykonawczego. Wojewoda powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z 21 maja 2020 r., który dotyczy odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Stan faktyczny tamtej sprawy opisany w uzasadnieniu wyroku wskazuje, że zastępca wójta został wybrany przedstawicielem Gminy w związku międzygminnym i z tytułu tej działalności została wniesiona na niego skarga. Zgodnie z przepisami ustawowymi (art. 70 ust. 1 u.s.g.) co do zasady w związku międzygminnym gminę reprezentuje wójt, jednak w drodze wyjątku zgodnie z art. 70 ust. 2 tej ustawy na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu. Zatem taki przedstawiciel nie działa na podstawie zwykłego upoważnienia wójta ale uchwały rady podjętej na wniosek wójta. Jest to dość szczególny rodzaj upoważnienia rzadko spotykany w przepisach samorządowych. W tym przypadku można stwierdzić, że zastępca wójta reprezentuje gminę i pełni czynności wójta w związku międzygminnym. Skarżąca nie zgadza się jednak ze stanowiskiem, że zaprezentowany w tym wyroku pogląd prawny może stanowić podstawę do rozszerzania kompetencji rady gminy w przypadku objętym zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Pszczynie. Jeżeli Rada będzie rozpoznawała skargi na pracowników działających z upoważnienia burmistrza, sekretarza, skarbnika, zastępcy burmistrza itd., to może dojść do nieuprawnionego rozszerzenia zakresu kompetencji rady o czynności z zakresu władzy wykonawczej. 3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Argumentował, że w art. 229 i 230 k.p.a., określających organy właściwe do rozpatrywania skarg, nie wyznaczono organu właściwego do rozpatrywania skarg na działalność Zastępcy Burmistrza. W sprawie skarga dotyczy zadań Burmistrza, które realizowane były przez jego Zastępcę z upoważnienia Burmistrza. Skargę zatem należy kwalifikować jako skargę dotyczącą zadań Burmistrza. Organem właściwym do rozpatrzenia tej skargi jest zatem, stosownie do treści art. 229 pkt 3 k.p.a., Rada Miejska w Pszczynie. W przepisie tym bowiem wprost jest mowa o skargach dotyczących zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Nie ma przy tym znaczenia, czy zadania te są realizowane przez Burmistrza osobiście, czy też przez upoważnionych do tego pracowników Urzędu Miejskiego (w tym przypadku Zastępcę Burmistrza). Zgodnie bowiem z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wojewoda za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 pkt 1 u.s.g. Przepis ten wyznacza wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako podmiot wykonujący czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przepis ten nie określa organów właściwych do rozpatrywania skarg dotyczących zadań organu wykonawczego gminy, a zatem nie ma zastosowania do ustalenia właściwości rzeczowej w przedmiotowej sprawie. Nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącej, że rozpatrzenie skargi na działalność Zastępcy Burmistrza przez Radę Miejską spowoduje wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego. Podkreślił, że rozpatrzenie skargi w trybie opisanym w dziale VIII k.p.a. polega na zbadaniu zasadności podniesionych w skardze zarzutów, inaczej zbadania, czy doszło, np. do zaniedbania obowiązków w toku realizacji zadań bądź przewlekłego lub biurokratycznego załatwienia sprawy, natomiast nie oznacza zastąpienia organu wykonawczego i rozstrzygnięcia sprawy, której skarga dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Skarga dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 28 marca 2024 r. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w stosunku do uchwały rady gminy, zgodnie z kompetencjami tego organu wynikającymi z art. 85 i 86 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Granice rodzaju naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały wyznacza art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r. III OSK 1358/22). Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w 30 dniowym terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., gdyż uchwała została doręczona organowi w dniu 27 lutego 2024 r. Zdaniem Sądu Wojewoda prawidłowo stwierdził nieważność Uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 229 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 231 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 231 § 1 k.p.a. będącego podstawą podjęcia Uchwały, jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W myśl art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy. Stosownie zaś do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Analiza kluczowych w sprawie dokumentów - pisma z dnia 2 lutego 2024 r. o odmowie wyrażenia zgody na przebieg sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej w drodze gminnej, podpisanego przez Zastępcę Burmistrza Pszczyny "z up. Burmistrza" oraz skargi na działania Zastępcy Burmistrza Pszczyny z dnia 9 lutego 2024 r., prowadzi do wniosku, że skarga dotyczy zadań Burmistrza, które realizowane były przez jego Zastępcę z upoważnienia Burmistrza. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g. wójt wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa, do zadań wójta należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. Skargę zatem należy kwalifikować, jako skargę dotyczącą zadań Burmistrza. Organem właściwym do rozpatrzenia tej skargi jest Rada Miejska w Pszczynie, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a., który w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Sąd zgadza się z organem nadzoru, że Uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa. Wadliwe zastosowano przepisy regulujące kwestie właściwości organów do rozpatrzenia skargi. Natomiast powołany przez skarżącą art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 530 ze zm.) wyznacza wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako podmiot wykonujący czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przepis ten nie określa organów właściwych do rozpatrywania skarg dotyczących zadań organu wykonawczego gminy, a zatem nie ma zastosowania do ustalenia właściwości rzeczowej w przedmiotowej sprawie. Należy podkreślić, że zakresy wskazanych przepisów są różne i nie pokrywają się. Skarga dotyczy działania organu wykonawczego jakim jest Burmistrz, a nie obowiązków Zastępcy Burmistrza jako pracownika samorządowego, który w zakresie czynności z zakresu prawa pracy podlega służbowo Burmistrzowi, jako pracodawcy. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.