II SA/Bd 1267/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 20 października 2022 r. nr WIR.VIII.7840.1.19.2022.AC w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku W. N. (zwanego dalej skarżącym), Prezydent M. T. orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w T., będącej własnością E. B., celem wykonania robót budowlanych, polegających na dociepleniu zewnętrznej ściany zachodniej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w T. (działka nr [...] z obrębu [...]). Organ I instancji zaznaczył, że ww. roboty mają być wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], bez przekraczania granicy między działkami nr [...] i nr [...] z obrębu [...], przy zachowaniu warunków technicznych ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Od ww. decyzji organu I instancji odwołanie złożyła E. B., wnosząc o jej uchylenie oraz wskazując, że inwestor realizując inwestycję przekracza granice swojej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i odmówił wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [...] przy ul. [...] w T. celem wykonania robót budowlanych objętych wnioskiem skarżącego, polegających na dociepleniu ściany zachodniej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w T. na działce nr [...]. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji przywoławszy treść art. 47 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) wyjaśnił, że zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dlatego też zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót. Wojewoda wyjaśnił, że z akt niniejszej sprawy wynika, że organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2017 r., udzielił pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku jednorodzinnego ze zmianą konstrukcji dachu na działce nr [...], przy ul. [...] w T.. W konsekwencji Wojewoda uznał, że w dacie złożenia wniosku o wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2017 r., co na mocy art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uprawniało go do rozpoczęcia robót objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Jednakże Wojewoda podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., postanowieniem z dnia [...] października 2022 r., znak: [...] wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w T.. Z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika, że inwestor "wykonał roboty budowlane polegające na rozbiórce i odbudowie obiektu. W konsekwencji w przedmiotowym przypadku inwestor zobowiązany był do złożenia odrębnego wniosku o pozwolenie na budowę lub zmianę posiadanej decyzji o pozwoleniu na budowę, zawierającego zamierzenie odbudowy istniejącego budynku. Bowiem likwidacja w całości poprzednio istniejącego obiektu wyklucza przyjęcie, iż może on być poddany rozbudowie lub przebudowie". Rozstrzygnięcie zawarte w ww. postanowieniu PINB ma takie znaczenie, że inwestor nie może powoływać się na to, że dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę. Wszelkie skutki wynikające z pozwolenia na budowę zostały bowiem wstrzymane. Inwestor nie może zatem legalnie prowadzić robót budowlanych i wywodzić pozytywnych dla siebie skutków prawnych z udzielonego pozwolenia na budowę. Skoro nie może być mowy o legalnym wykonywaniu robót budowlanych, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do wydania zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Takie działanie podważałoby sens postanowienia PINB o wstrzymaniu robót budowlanych. Rozpatrując odwołanie Wojewoda zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobligowany był do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w takim samym zakresie, jak organ I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy winien uwzględnić zmianę stanu faktycznego i prawnego, która nastąpiła po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Na ww. decyzję Wojewody skarżący złożył skargę do Sądu, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając przy tym naruszenie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie - organ administracji, uzasadniając decyzję będącą przedmiotem niniejszej skargi wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., postanowieniem z dnia [...] października 2022 r., znak: [...] wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku jednorodzinnego na działce nr [...], przy u. S. L. [...] w T.. Skarżący podniósł, że postanowienie to nie jest prawomocne, a od w/w postanowienia PINB skarżący w dniu [...] października 2022 r. złożył zażalenie. Zdaniem skarżącego wobec powyższego, na podstawie w/w przepisów K.p.a., organ administracji, posiadając z urzędu wiedzę o braku prawomocności w/w postanowienia oraz wniesieniu zażalenia na nie, nie powinien wydawać decyzji merytorycznej, a zawiesić postępowanie w przedmiocie odwołania od decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] stycznia 2022 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: ,,p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z ust. 1 art. 47 Pr.bud. - jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Stosownie zaś do ust. 2 art. 47 Pr.bud. - w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej, na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości; w przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. W świetle przywołanej treści ww. przepisów stwierdzić przyjdzie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rozważając zasadność wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia bądź stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, zobowiązany jest do zbadania - po pierwsze: czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne; i po drugie: czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie skarżący wnosił o udzielenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, celem wykonania robót budowlanych, polegających na dociepleniu zewnętrznej ściany zachodniej budynku. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że przedmiotem wniosku i postępowania było w istocie wykonanie docieplenia i otynkowania jednej ze ścian budynku. W realiach faktycznych sprawy uzasadniona pozostawała również konstatacja, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania planowanych robót budowlanych. Okoliczność ta wynikała ze sposobu posadowienia na nieruchomości inwestora podlegającego dociepleniu budynku. Dostęp do tej części jego elewacji w czasie wykonywania zamierzonych prac, wymagających choćby postawienia rusztowania, możliwy jest wyłącznie z nieruchomości sąsiedniej. Budynek znajduje się blisko granicy działek, w efekcie czego teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na prawidłowe przeprowadzenie prac. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej w takiej od niej odległości, że teren dostępny na nieruchomości inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Chodzi więc wyłącznie o sytuację, gdy nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. II SA/Wr 46/17, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej ,,CBOSA"). W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości fakt, że inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właścicielki E. B. i że okazały się one bezskuteczne. Należy również wyjaśnić, że powołany przepis art. 47 ust. 2 Pr.bud. mówi ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych. Nie podaje przy tym, czy mają to być tylko roboty budowlane wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia. Z treści przywołanych przepisów nie wynika wprost, że wydanie zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 p.b. musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub skutecznym zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do robót budowlanych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1921/20, CBOSA). Także przepis art. 3 pkt 7 Pr.bud. definicji ,,robót budowlanych" nie ogranicza tylko do takich, których wykonanie jest w opisany sposób reglamentowane. Zwolnienie z reglamentacji robót budowlanych nie oznacza, że ich wykonanie pozostaje poza zainteresowaniem Prawa budowlanego. Nie może ulegać wątpliwości, że np. postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. (wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) może dotyczyć każdych robót budowlanych, niezależnie od tego, czy wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Rozróżnienie pomiędzy reglamentacją, a regulacją Prawa budowlanego ma zatem znaczenie istotne. Obowiązkiem bowiem rozpoznającego wniosek o takie pozwolenie jest sprawdzenie, czy roboty, które mają być wykonane, są ,,legalne". Jeśli zaś roboty opisane we wniosku mogłyby być wykonywane tylko na podstawie pozwolenia na budowę, czy też po uprzednim dokonaniu zgłoszenia, to dla stwierdzenia ich ,,legalności" konieczne byłoby wykazanie, że pozwolenie zostało udzielone, lub zgłoszenia dokonano (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1652/21, LEX nr 3309273). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 przewiduje generalną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 29-31 ustawy. Artykuł 29 Pr.bud. wymienia katalog rodzajów budowy i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, zaś art. 30 Pr.bud. wskazuje na katalog rodzajów budowy bądź robót budowlanych wymagających zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza omawianej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że istnieje grupa robót budowlanych podlegających normom Prawa budowlanego, lecz nie objętych ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a pomimo to roboty te charakteryzuje przymiot legalności. Do takich robót budowlanych należy zaliczyć zamierzone przez skarżącego w niniejszej sprawie prace, polegające na dociepleniu budynku. Na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 4 Pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających m.in. na dociepleniu budynków o wysokości do 25 metrów. Z kolei w świetle art. 30 ust. 1 pkt 2c ww. ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m in. ocieplenie budynków o wysokości powyżej 12 metrów i nie wyższych niż 25 metrów. Zatem docieplenia budynków niższych nie wymagają zgłoszenia, co nie może w ocenie Sądu oznaczać, że prace te nie są traktowane jako roboty budowlane w rozumieniu cyt. ustawy. Takie traktowanie - jako roboty budowlane - wynika wprost z przywołanej regulacji ustawowej, odnoszącej się także do tych robót, a jedynie w sposób negatywny, to jest poprzez wyeliminowanie ich z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Tożsame stanowisko w zakresie wykładni art. 47 Pr.bud. wyrażono np. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 77/18; w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/GI 50/16 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 469/21; wszystkie dostępne na: CBOSA. Powyższe umożliwia zatem zastosowanie regulacji art. 47 Pr.bud. także do robót budowlanych, będących przedmiotem niniejszego postępowania, o ile spełnione są dalsze przesłanki. Omawiane roboty budowlane w zakresie docieplenia ściany budynku, z jednej strony zostały objęte pozwoleniem na jego budowę, uzyskanym przez stronę w przeszłości, stanowiąc cześć zamierzenia budowlanego, z drugiej zaś - prowadzone samodzielnie - nie wymagają uzyskania takiego pozwolenia ani zgłoszenia. Tym samym, ich realizacja w żadnym razie nie może być uznana za nielegalną, a tylko w razie ich niezgodności z prawem, możliwa byłaby odmowa zastosowania art. 47 Pr.bud. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 77/18, CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy przyznać rację Wojewodzie, który uchylił decyzję organu I instancji i odmówił wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [...] przy ul. [...] w T. celem wykonania robót budowlanych objętych wnioskiem skarżącego, polegających na dociepleniu ściany zachodniej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w T. na działce nr [...] uzasadniając to faktem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., postanowieniem z dnia [...] października 2022 r., znak: [...] wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w T. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 1 Pr.bud. Skoro realizacja przepisu art. 47 ust. Pr.bud dotyczy każdych robót budowlanych to Wojewoda nie mógł w tym przypadku uczynić wyjątku, ponieważ nie ma żadnego znaczenia czy owe roboty wymagały pozwolenia, zgłoszenia czy też były zwolnione z tego obowiązku. Nie można zgodzić się również z zarzutem skargi, ze Wojewoda powinien zawiesić postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w ww. przepisie, rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, to jest sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. W świetle art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno ,,zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, co błędnie przyjął skarżący w kontrolowanej sprawie, ponieważ prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11). To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 oraz wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 248/21 publ. CBOSA). Zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji. Mając na uwadze tak przedstawione pojęcie prejudykatu, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 1 Pr.bud. z dnia [...] października 2022 r., znak: [...] wstrzymujące dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w T., w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tych względów, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.