III SAB/Wr 319/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Asesor WSA Andrzej Nikiforów, Aneta Brzezińska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 21 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.-O. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE S. O. S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) w dniu 20 lipca 2023 r. (data wpływu do organu) wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który został przekazany organowi przez Wojewodę Mazursko-Warmińskiego w dniu 9 listopada 2022 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.) — dalej: p.p.s.a., strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775) — dalej: k.p.a. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ akt administracyjnych sprawy; 2. dokonanie kontroli bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; 3. stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 10 000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że 15 kwietnia 2022 r. do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2022 r., poz. 583 ze zm.) — dalej: u.p.o.u. dodano art. 100c, który określa, że do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz innych spraw, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie, w wyniku kolejnej nowelizacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (Dz. U. 2023 r., poz. 103 ze zm.), termin ten został przedłużony do 24 sierpnia 2023 r. (art. 100d u.p.o.u.) oraz do 4 marca 2024 r. (art. 100d ust. 1 u.p.o.u. zmieniony przez art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz.U.2023 r., poz.1088) zmieniającej nin. ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r.). Dalej organ podnosi, że zgodnie z § 4 tego artykułu, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).Wskazać należy, że kontrola sądowa dokonywana jest na dzień wniesienia skargi, wobec czego sąd bada działalność organu (bezczynność, przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. W odniesieniu do niniejszej sprawy należało zatem uwzględnić aktualne na czas wniesienia skargi brzmienie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) — dalej: u.c. Sąd, biorąc pod uwagę fakt, że organ powołuje się na ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, rozważył również możliwość zastosowania tej ustawy w rozpatrywanej sprawie. Według art. 100c i art. 100d p.o.u., w okresie od 15 kwietnia do dnia 24 sierpnia 2023 r., który następnie został wydłużony do 4 marca 2024 r., bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących pobytu cudzoziemców lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Sądu opisane wyżej regulacje ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie znajdują zastosowania przy kontroli legalności postępowania Wojewody w niniejszej sprawie. Wynika to ze ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 p.o.u. zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, ale również z braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a. Zatem według art. 1 ust. 1 i 2 p.o.u., ustawa dotyczy każdego, kto jest obywatelem Ukrainy który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywatelem Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, który wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź też nieposiadającym obywatelstwa ukraińskiego małżonkiem obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego, niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej (ust. 2). Ustawa o pomocy została uchwalona w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeniu do opuszczenia kraju swojego pochodzenia. Z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynika natomiast, że skarżący jest obywatelem N. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Z tych względów Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały regulacje zawarte w art. 100c i 100d p.o.u. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że kontrola działania organu w kontekście zarzucanej mu w niniejszej sprawie bezczynności powinna być dokonana na podstawie przepisów stawy o cudzoziemcach oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 112a ust. 2 u.c., który stanowi, że termin wszczęcia postępowania przez organ biegnie od dnia, w którym — między innymi — cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) — dalej: k.p.a.: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale — mimo istnienia ustawowego obowiązku — nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że — zgodnie z powołanym przepisem — niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z materiału tego wynika, że strona skarżąca w dniu 13 lipca 2022 r. do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Pismem z 18 października 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski ze względu na zmianę adresu zamieszkania strony skarżącej, stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie i przekazał wniosek do Wojewody Dolnośląskiego (wpływ do organu: 9 listopada 2022 r.). W dniu 17 kwietnia 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie, a 20 lipca 2023 r. skarga na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego. Z powyższego wynika zatem, że od otrzymania wniosku do dnia wpłynięcia skargi organ w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ prowadząc postępowanie, nie wykonuje żadnych czynności w sprawie przez okres blisko ośmiu miesięcy. Zaznaczyć przy tym należy, że okres 60 dni wyznaczony przez art. 112a ust. 2 u.c. ustala maksymalny czas postępowania, co oznacza, że organ powinien zakończyć sprawę w ciągu 60 dni. Sąd wziął również pod uwagę, że na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 maja 2022 r. skarżący miał zezwolenie na pobyt czasowy do dnia 31 sierpnia 2023 r. Powyższe stanowi, że w prowadzonym postępowaniu Wojewoda dopuścił się bezczynności trwającej przez okres sześciu miesięcy, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a., co orzeczono w pkt I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. W ocenie Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd wziął również pod uwagę, że na podstawie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 maja 2022 r. skarżący miał zezwolenie na pobyt czasowy do dnia 31 sierpnia 2023 r. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 286 § 1 p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie, Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. okres bezczynności czy przewlekłości postępowania, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął również pod uwagę fakt, że skarżący miał zezwolenie na pobyt do 31 sierpnia 2023 r., zatem w okresie tym nie musiał mierzyć się z trudnościami, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Ze względu na powyższe, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że opisane wyżej okoliczności indywidualne sprawy i stopień dolegliwości wynikających z opieszałości organu dla strony postępowania administracyjnego nie uzasadniają przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być uwarunkowana celem skargi na bezczynność organu, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że jeżeli działaniu organu nie można przypisać rażącego naruszenia prawa (o czym Sąd postanowił w pkt II sentencji wyroku), to nie zachodzi potrzeba karania organu grzywną (por.: wyrok NSA z dnia 16.02.2018 r. sygn. akt I OSK 1163/16 - Wyrok NSA). Wobec powyższego, skargę w zakresie wymierzenia grzywny organowi, Sąd oddalił. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.