II OSK 2094/24

SENTENCJA Dnia 30 października 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/24 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 309/24, powołując się na art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), oddalił sprzeciw skarżącej kasacyjnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 grudnia 2023 r., którą uchylono decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda Łódzki decyzją z 28 grudnia 2022 r., po wznowieniu postępowania na wniosek M. R., F. M., J. M., E. R., K. S., E. G., Z. P., M. P., M. P., W. P., E. M., E. M., E. M. i R. N., odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 28 września 2022 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z 19 sierpnia 2022 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru budowy przez [...] Sp. z o.o. w W. przenośnego wolnostojącego masztu antenowego wraz z infrastrukturą zasilającą na działce nr [...], przy ul. [...] w P. i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Wojewoda Łódzki uznał, iż nie zachodziła podstawa wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), gdyż wznowione postępowanie było tak zwanym postępowaniem "zgłoszeniowym", w którym stroną jest tylko inwestor. Na skutek odwołania M. R., F. M., J. M., E. M., R. N., Z. P., M. P., W. P., E. G. i K. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 21 grudnia 2023 r. uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 grudnia 2022 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten zakwestionował stanowisko Wojewody Łódzkiego, zgodnie z którym w tak zwanym postępowaniu "zgłoszeniowym" stroną postępowania jest jedynie inwestor. W związku z tym stwierdził, że Wojewoda Łódzki nie wyjaśnił żadnych okoliczności niezbędnych do oceny legitymacji procesowej podmiotów wnoszących o wznowienie postępowania. Ponadto przyjął, że podanie o wznowienie postępowania złożone przez E. M. i E. M. nie zostało podpisane przez E. M. i w tym zakresie konieczne było zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony. Uznał także, że podania o wznowienie postępowania zostały rozpoznane z jednej strony z przekroczeniem ich granic (odniesiono się do podstaw wznowienia, które w podaniach nie zostały wskazane), z drugiej strony w sposób niepełny, gdyż z akt nie wynika, aby poza podstawą wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., została rozpoznana wskazana w podaniach podstawa wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie w sprzeciwie od decyzji organu odwoławczego z 21 grudnia 2023 r. zarzuciła naruszenie art. 136 § 1 i 2, art. 138 § 2 oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Twierdziła m.in., że nie było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Łódzkiego i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ odwoławczy błędne wskazał okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę, w szczególności dotyczące kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnmych stwierdziła, że Wojewoda Łódzki trafnie przyjął, iż w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem zamiaru wykonywania robót budowlanych stroną jest tylko inwestor. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż stwierdzone przez niego uchybienia popełnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji uzasadniały zastosowanie powołanego przepisu. Odnosząc się do twierdzenia sprzeciwu, w myśl którego zgłoszenie jest uproszczoną formą postępowania, w którym stroną jest jedynie inwestor, Sąd pierwszej instancji uznał, że zmierza ono do weryfikacji poprawności ustaleń faktycznych, co w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu nie jest dopuszczalne. W skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła następujące podstawy kasacyjne. Naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, jak również dokonanie kontroli legalności decyzji kasacyjnej bez zbadania jej zgodności z przepisami prawa dotyczącymi ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, jak również brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy, zaniechanie analizy zagadnień materialnoprawnych, w szczególności dotyczących kręgu stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co spowodowało, zdaniem skarżącej kasacyjnie, iż Sąd uchylił się od zbadania legalności wydanej decyzji kasacyjnej, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, którego lakoniczność uniemożliwia podjęcie merytorycznej polemiki oraz skontrolowanie prawidłowości podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 30 ust. 5f i 5g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż stroną postępowania w sprawie dotyczącej sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych w postępowaniu zwyczajnym i w postępowaniu wznowieniowym może być inny podmiot niż inwestor dokonujący przedmiotowego zgłoszenia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i "rozpoznanie merytoryczne skargi" w oparciu o art. 188 p.p.s.a. Ponadto zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględniając sprzeciw uchylić zaskarżoną sprzeciwem decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 grudnia 2023 r., gdyż organ ten rażąco naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ odwoławczy błędnie ustalił kręg stron postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych poprzez to, że niezasadnie przyjął, że "stroną postępowania w sprawie dotyczącej sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych w postępowaniu zwyczajnym i w postępowaniu wznowieniowym może być inny podmiot niż inwestor dokonujący przedmiotowego zgłoszenia". Ze skargi kasacyjnej jednoznaczne wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien był przesądzić w sprawie ze sprzeciwu wniesionego przez skarżącą kasacyjnie o prawach osób, które wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych i które następnie wniosły odwołania skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji, mimo że podmioty te nie mogły wziąć udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji dlatego, że stosownie do art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Krąg stron postępowania przed sądem administracyjnym został wskazany w art. 32 i art. 33 p.p.s.a. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 p.p.s.a. stronami (uczestnikami na prawach strony) postępowania przed sądem administracyjnym mogą być także inne podmioty, m.in. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1). W związku z tym wyłączenie stosowania art. 33 w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw i organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy. W związku z takim stanem prawnym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyroku NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18. Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do pierwszego ze wskazanych wyroków, opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42). Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż jest ona oparta na podstawach, których uwzględnienie sprowadzałoby się do sformułowania oceny prawnej, która w świetle przyjętej wykładni przepisów prawa jest niedopuszczalna, jako godząca w prawa podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie brały udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Należy podkreślić, że z uzasadnienia decyzji, od której wniesiono sprzeciw, wynika, iż zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było spowodowane m.in. tym, że organ odwoławczy przyjął szerszy krąg stron postępowania twierdząc, że od momentu wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych toczy się postępowanie administracyjne zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, a krąg stron tego postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. i że w związku z tym Wojewoda musi ustalić, jaki tytuł prawny i do jakiej konkretnie nieruchomości przysługuje wnioskodawcom, zaznaczając, że w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów, np. odpisów ksiąg wieczystych, czy aktów notarialnych, które potwierdzałyby posiadane przez wnioskodawców prawa własności lub użytkowania wieczystego określonej działki. Ustalenia w powyższym zakresie, zdaniem organu odwoławczego, są niezbędne celem podjęcia rozważań co do legitymacji procesowej podmiotów, które wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania. Ta przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie może być w sprawie ze sprzeciwu zweryfikowana pod względem zgodności z prawem z uwagi na przyjętą przez ustawodawcę w art. 64b § 3 p.p.s.a. regulację. Jej weryfikacja wiąże się bowiem z koniecznością oceny stanowiska organu odwoławczego, co do tego, czy wnioskodawcy, a następnie odwołujący się, powinni być stroną postępowania, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu, w którym z uwagi na powołany przepis osoby te nie mogą brać udziału. Wskazana niedopuszczalność zweryfikowania pod względem zgodności z prawem zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie innych przepisów prawa niż art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. W oparciu o art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.