III SO/Lu 8/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. S. w przedmiocie wymierzenia Radzie Gminy grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2022 r. w przedmiocie ustalenia miesięcznego wynagrodzenia dla Wójta Gminy W. postanawia: I. wymierzyć Radzie Gminy grzywnę w wysokości 100 zł (sto złotych); II. zasądzić od Rady Gminy na rzecz A. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE A. S. pismem z dnia 7 lipca 2022 r. złożyła wniosek o wymierzenie Radzie Gminy grzywny za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie w ustawowym terminie skargi z dnia 11 kwietnia 2022 r. na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 11 marca 2022 r. w przedmiocie ustalenia miesięcznego wynagrodzenia dla Wójta Gminy W.. Jednocześnie skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na wniosek Rada Gminy wniosła o jego oddalenie. Organ przyznał, że nie dochował terminu przekazania sprawy do sądu administracyjnego, jednak uchybienie to było nieznaczne, gdyż skarga została przekazana sądowi w dniu 7 czerwca 2022 r. Jednocześnie organ zaznaczył, że przekroczenie terminu nie wywołało negatywnych skutków dla skarżącej, a bezpośrednią przyczyną opóźnienia w przekazaniu skargi były trudności organizacyjne, związane z funkcjonowaniem Urzędu Gminy W. w zakresie obsługi administracyjnej organu. Skarga została wniesiona przez Wójta Gminy W., jako organ wykonawczy gminy na uchwałę podjętą przez Radę Gminy, jako organ uchwałodawczy tej samej gminy. Oba te podmioty są obsługiwane w kwestiach organizacyjnych przez Urząd Gminy W., który organizacyjnie podlega bezpośrednio wójtowi, czyli skarżącej. Organ podniósł, że konflikt między organem wykonawczym i uchwałodawczym Gminy W. prowadzi do utrudnienia funkcjonowania organu uchwałodawczego, polegającego m.in. na pozbawieniu Rady Gminy wsparcia merytorycznego ze strony obsługi prawnej Urzędu. Postanowieniem z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt III SO/Lu 6/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt III OZ 665/22 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Natomiast przyczyny nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Oznacza to, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. Grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. może mieć wpływ na ocenę, czy nałożenie grzywny w określonej wysokości znajduje w danej sytuacji uzasadnienie. Orzeczenie w przedmiocie nałożenia grzywny na organ ma charakter uznaniowy, a sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym także przyczyny niewypełnienia obowiązku. Rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość sąd może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji. Mając na względzie okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację zawartą w zażaleniu, że nieprzekazanie skargi w terminie jest samoistną przesłanką do wymierzenia organowi grzywny. Fakt natomiast przekazania skargi przed rozpoznaniem wniosku o nałożenie grzywny nie przesądza o braku przesłanek do jej wymierzenia. Podobnie jak przyczyny, które spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi w terminie. Mogą one jedynie rzutować na jej wysokość. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wymierzając organowi grzywnę, powinien mieć na względzie, że opóźnienie organu nie było celowe, czy złośliwe i nie było intencją organu pozbawienie strony prawa do sądu, jak również weźmie pod uwagę sytuację istniejącą w organie. Orzekając zatem ponownie w przedmiocie nałożenia na organ grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną wyżej argumentację i ocenić, jaka wysokość grzywny będzie adekwatna w tej sprawie, mając na uwadze okoliczności podniesione przez organ w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. stosowany jest odpowiednio do postępowania toczącego się na skutek zażalenia. W związku z tym rozstrzygając w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kierował się wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanymi w tej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt III OZ 665/22. W ocenie Sądu wniosek o wymierzenie organowi grzywny zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a.) Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W sprawie niniejszej pozostaje poza sporem, że skarżąca wniosła za pośrednictwem organu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 11 marca 2022 r. w przedmiocie ustalenia miesięcznego wynagrodzenia dla Wójta Gminy W.. Skarga wpłynęła do organu w dniu 11 kwietnia 2022 r. Natomiast dopiero w dniu 9 czerwca 2022 r. organ przekazał Sądowi skargę wraz z kopią zaskarżonej uchwały i odpowiedzią na skargę. Okoliczności te wynikają jednoznacznie z akt sprawy o sygnaturze III SA/Lu 291/22, pod którą została zarejestrowana skarga. Nie budzi zatem wątpliwości, że w świetle art. 54 § 2 p.p.s.a. skarga powinna zostać przekazana Sądowi do dnia 11 maja 2022 r., natomiast obowiązek ten organ wykonał dopiero 29 dni później. Biorąc pod uwagę powyższe, a także kierując się wykładnią i wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ocenie Sądu należało uznać, że zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Na zasadność wymierzenia grzywny wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt III OZ 665/22. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, nieprzekazanie skargi w terminie jest samoistną przesłanką do wymierzenia organowi grzywny. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wymierzając organowi grzywnę, powinien mieć na względzie, że opóźnienie organu nie było celowe, czy złośliwe i nie było intencją organu pozbawienie strony prawa do sądu, jak również weźmie pod uwagę sytuację istniejącą organie. Orzekając zatem ponownie w przedmiocie nałożenia na organ grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną wyżej argumentację i ocenić, jaka wysokość grzywny będzie adekwatna w tej sprawie, mając na uwadze okoliczności podniesione przez organ w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd miał na względzie, że grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter zarówno dyscyplinujący, jak i represyjny oraz prewencyjny, co oznacza, że jej celem jest zarówno ukaranie organu za brak aktywności w realizacji spoczywających na nim obowiązków, jak i mobilizowanie go do ich wykonania w sytuacji, gdy jeszcze tego nie uczynił. Grzywna może zostać wymierzona także wówczas, gdy organ zrealizował obowiązki wynikające z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże nie dochował przewidzianego w tym przepisie trzydziestodniowego terminu do przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Funkcja represyjna wiąże się z odpowiedzialnością za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. W zakresie funkcji prewencyjnej ukaranie organu służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. II GPS 3/09 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r., sygn. III OZ 337/21). Przyjąć należy także, że dla wymierzenia organowi grzywny nie mają znaczenia przyczyny nieprzekazania skargi sądowi. Okoliczności stanowiące podstawę naruszenia terminu mogą mieć jedynie wpływ na ustalenie wysokości grzywny (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. II GZ 231/14, z dnia 18 maja 2021 r., sygn. III OZ 337/21 oraz z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. III OZ 21/22). W odniesieniu do wysokości orzeczonej w niniejszej sprawie grzywny wskazać należy, że kwota grzywny mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Określając jej wysokość Sąd miał na uwadze wytyczne wskazane w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt III OZ 665/22, w tym przede wszystkim niedługi okres uchybienia terminu (29 dni) do przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz fakt, iż opóźnienie organu nie było celowe, ani złośliwe, nie było również intencją organu pozbawienie skarżącej prawa do sądu. Zgodnie z oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd miał również na względzie sytuację istniejącą w organie, który powoływał się na trudności organizacyjne w związku ze sporem pomiędzy Wójtem Gminy W., czyli organem wykonawczym gminy, a Radą Gminy, czyli organem uchwałodawczym gminy w sytuacji, gdy podmioty te są obsługiwane w kwestiach organizacyjnych przez Urząd Gminy W. podległy organizacyjnie wójtowi, to jest skarżącej. Sąd wziął również pod uwagę, że przekazanie skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu nie nastąpiło dopiero w następstwie wniesienia przez skarżącą wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Skarga została bowiem przekazana Sądowi w dniu 9 czerwca 2022 r., natomiast wniosek o wymierzenie grzywny został skierowany do Sądu przez skarżącą w dniu 8 lipca 2022 r., po uzyskaniu przez skarżącą informacji w Wydziale Informacji Sądowej WSA w Lublinie o dacie, w jakiej skarga została przekazana do Sądu. Interes skarżącej w uzyskaniu skutecznej ochrony na drodze sądowej został zatem zaspokojony już przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny. Skarżąca we wniosku nie powołała też argumentów, które wskazywałyby, że opóźnienie w przekazaniu skargi miało dla niej dalej idące konsekwencje poza relatywnie niewielkim wydłużeniem okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji grzywna będzie realizować wyłącznie funkcję represyjną, a także prewencyjną, gdyż nie będzie już służyła ochronie konkretnych naruszonych interesów, lecz będzie miała na celu podkreślenie nieprawidłowego działania organu, który uchybił terminowi przekazania skargi, mimo braku po stronie organu intencji pozbawienia skarżącej prawa do sądu. W ocenie Sądu wymiar grzywny w kwocie 100 zł wraz z argumentacją wskazaną w niniejszym postanowieniu, wskazującą na ustawowe obowiązki organu w tym zakresie, w pełni zrealizuje powyższy cel. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składają się poniesione przez skarżącą koszty sądowe w postaci wpisu od wniosku w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 zł, obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.