II SAB/Po 188/22

SENTENCJA Dnia 30 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku strony skarżącej złożonego w piśmie z dnia 4 października 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 4 października 2022 r. R. B. (zwany dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") zwrócił się do Wójta Gminy (zwanego dalej "Wójtem") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca wyjaśnił najpierw, że w wyniku rozpoznania jego poprzedniego wniosku o udostępnienie informacji publicznej otrzymał od Wójta wzór zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa oraz po zapoznaniu się z dostępną wersją na stronie Urzędu Gminy K., pojawiły się następujące pytania: 1) "Z którego roku kodeksem karnym posługiwano się sporządzając druk zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew i wskazano, że art. 233 Kodeksu karnego przewiduje sankcję w postaci kary pozbawienia wolności do lat 3? 2) Czy wszystkie 131 zgłoszeń zamiaru usunięcia drzew złożonych w 2022 roku na druku dostępnym na stronie internetowej Urzędu Gminy w K. zawiera pouczenie o odpowiedzialności karnej wynikającej z treści art. 233 Kodeksu karnego i wskazuje na karę pozbawienia wolności do lat 3? 3) Czy osoby składające w 2022 roku zgłoszenie zamiaru usunięcia drzew mają świadomość, że sankcja za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy wynikająca z treści art. 233 Kodeksu karnego jest inna niż wskazane w druku dostępnym na stronie internetowej Urzędu Gminy w K. ?" W odpowiedzi na wniosek Wójt w piśmie z dnia 13 października 2022 r. wskazał, że w druku zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew zaistniała omyłka pisarska (błąd pisarski). Podano podstawę prawną – art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1138 ze zmianami, zwanej dalej "k.k.") i okres kary pozbawienia wolności do lat 3 zamiast lat 8. Wnioskodawcy powinni odnosić się do obowiązujących przepisów prawa, które są ogólnodostępne. Pismem z dnia 24 października 2022 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność Wójta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej; 2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Na tej podstawie Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku z dnia 4 października 2022 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Wójtowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że odpowiedź Wójta nie jest stanowiskiem na zadane we wniosku pytania. Co do jednego pytania – udzielono odpowiedzi o błędzie pisarskim. Co do pozostałych pytań, nie było odpowiedzi. Skarżący uważa, że postawa Wójta przeczy zasadzie informowania stron, która jest obecna w procedurze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, wzór wniosku powstał w oparciu o przepisy k.k., a pozostałe punkty (pkt 2 i 3) albo zostały już doręczone Skarżącemu wcześniej albo nie dotyczą informacji publicznej. Wójt nie był już zobowiązany do udostępnienia informacji Skarżącemu w zakresie pkt 2 i 3. Niefortunny zapis "Ad.1;Ad.2;Ad.3" odnosi się w rzeczywistości do pkt 1 wniosku. Na dzień realizacji wniosku Skarżący dysponuje interesującymi go informacjami z uwagi na realizację uprzedniego wniosku. Pytanie o pouczenie jest niecelowe, skoro w poprzednim wniosku Wójt doręczył Skarżącemu kopię takiego formularza. Ten zaś jest dostępny na stronie internetowej Urzędu Gminy [...]. Pytanie 3 wniosku nie jest informacją publiczną, a więc Wójt nie miał obowiązku odpowiadać na nie. Wójt stwierdził także, że nie ma obowiązku informować obywateli o aktualnym stanie prawnym. Pismem z dnia 21 listopada 2022 r. Skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę. Jego zdaniem jest to zwykła polemika z argumentacją przedstawioną w skardze. Skarżący ponownie wskazał, że w odpowiedzi na jego wniosek nie ma odpowiedzi na postawione przez niego pytania. To co przedstawił Wójt w odpowiedzi na skargę ma się nijak do odpowiedzi na wniosek. Pismem z dnia 29 listopada 2022 r. Wójt wskazał, że Skarżący nie podnosił dotąd kwestii edytowalności wniosku, który jest dostępny w internecie. Ta kwestia nie ma znaczenia dla ostatecznego złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie w zasadniczej części. W pozostałym zakresie skargę należało oddalić. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 24 listopada 2022 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 30 grudnia 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Podkreślenia wymaga legitymacja Skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jest ona wywodzona z art. 21 u.d.i.p., w której wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy zatem uznać, że skarga na bezczynność Wójta mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd. Należy zacząć od tego, że Wójt jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z faktu realizowania przez niego zadań publicznych korzystając przy tym z majątku publicznego przeznaczonego na te cele. To z kolei wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 1/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Przede wszystkim należy zaznaczyć fakt, że Wójt jest jednocześnie organem administracji publicznej (zgodnie z przepisami o postępowaniu administracyjnym), jak i organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (Gminy K. ). Wójt jest zatem podmiotem, którego należy zakwalifikować do katalogu szeroko rozumianych organów władzy publicznej. Te zaś podlegają obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 282/17, dostępny w CBOSA). Nie ulega więc wątpliwości, że Wójt miał obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek Skarżącego, jeżeli informacja ta nie została udostępniona publicznie np. na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Skarżący zadał Wójtowi trzy pytania, które dotyczyły formularza wniosku o zgłoszeniu wycinki drzewa. Pytania dotyczyły zgodności informacji przedstawionych we wniosku z przepisami k.k. – dotyczące odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k. Ponadto Skarżący chciał wiedzieć, czy wszyscy wnioskodawcy, którzy złożyli taki wniosek byli świadomi błędu w zakresie pouczenia o treści art. 233 k.k. Wójt udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego zachowując 14-dniowy termin, a więc nie można Wójtowi postawić zarzutu nieterminowości. Mimo to skarga na bezczynność jest częściowo zasadna, co wynika z treści odpowiedzi na wniosek Skarżącego. Jak stwierdził Wójt, w odpowiedzi na wniosek Skarżącego zawarto niefortunne określenie "Ad.1;Ad.2;Ad.3". Niezależnie od tego, czy jest to rzeczywiście niefortunne, czy nie, w odpowiedzi Wójta nie ma istotnie odpowiedzi na zadane pytania. Skarżący zadał pytanie pierwsze: "Z którego roku kodeksem karnym posługiwano się sporządzając druk zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew i wskazano, że art. 233 Kodeksu karnego przewiduje sankcję w postaci kary pozbawienia wolności do lat 3"? W odpowiedzi Wójta nie ma wskazania roku, według którego ustalono stan prawny obowiązujący wówczas w k.k. Skarżący chciał wiedzieć, którą wersją (właściwie – tekstem jednolitym) k.k. posługiwał się Wójt sporządzając formularz wniosku o wyrażenie zgody na wycięcie drzewa. W nadesłanej odpowiedzi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzą na skargę nie ma żadnego oznaczenia roku. Należy więc uznać, że nie udzielono odpowiedzi na to pytanie. Drugie pytanie brzmiało: "Czy wszystkie 131 zgłoszeń zamiaru usunięcia drzew złożonych w 2022 roku na druku dostępnym na stronie internetowej Urzędu Gminy w K. zawiera pouczenie o odpowiedzialności karnej wynikającej z treści art. 233 Kodeksu karnego i wskazuje na karę pozbawienia wolności do lat 3"? Sąd w składzie orzekającym nie ocenia zasadności żadnego z pytań, jednakże Skarżący sformułował jasne pytanie, na które Wójt miał obowiązek odpowiedzieć. W treści pisma z dnia 13 października 2022 r. również nie ma żadnej odpowiedzi na tak postawione pytanie zamknięte, które zwykle wymaga odpowiedzi typu "tak" albo "nie". Niezależnie od tego, co uważa Wójt, tj. że odpowiedź na to pytanie w zasadzie już została udzielono poprzez udostępnienie Skarżącemu formularza wniosku wraz z przykładowym wnioskiem, nie zwalnia to Wójta z udzielenia odpowiedzi. Skoro Wójt uważa, że udostępnił już tę informację, powinien on dać temu wyraz w stosownej odpowiedzi. W niniejszej sprawie Wójt nie zajął żadnego stanowiska, a nie może ono zostać wyeksponowane w sposób dorozumiany z uwagi na fakty mając miejsce uprzednio. Jedynie w odpowiedzi na skargę oraz dalszych pismach procesowych podniesiono bezcelowość tego pytania. Nie może to już mieć jednak wpływu na ostateczną ocenę zaistnienia bezczynności, ponieważ udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania sądowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 131/22, dostępny w CBOSA). Trzecie i ostatnie pytanie brzmiało: "Czy osoby składające w 2022 roku zgłoszenie zamiaru usunięcia drzew mają świadomość, że sankcja za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy wynikająca z treści art. 233 Kodeksu karnego jest inna niż wskazane w druku dostępnym na stronie internetowej Urzędu Gminy w K. "? Odpowiedź Wójta w brzmieniu: "Wnioskodawcy powinni odnosić się do obowiązujących przepisów prawa, które są ogólnodostępne." również nie stanowi odpowiedzi wprost na zadane pytanie. Trzeci punkt wniosku to ponownie pytanie zamknięte, na które można udzielić odpowiedzi typu "tak" albo "nie". Wójt tymczasem wskazał na powinność wnioskodawców, co nie jest jednoznaczne z tym, czy wnioskodawcy mieli świadomość błędnego brzmienia wniosku. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę Wójta, który ponownie przystąpi do rozpoznania wniosku Skarżącego, że informacja publiczna odnosi się do wiadomości pozostających wyłącznie w dyspozycji organów władzy publicznej. Skarżący sformułował pytanie dotyczące zasadniczo nie Wójta, a wnioskodawców. Z tego względu Wójt powinien dokonać szerokiej oceny tego, czy tak sformułowane pytanie w ogóle dotyczy informacji publicznej. "Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p.), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jednego z praw politycznych - prawa do informacji o sprawach publicznych." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 36/21, dostępny w CBOSA). Wójt musi więc sprawdzić, czy posiada on informację o stanie wiedzy wnioskodawców. Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 318/17, dostępny w CBOSA). Niezależnie więc od tego, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej czy nie, zaniechanie udzielenia odpowiedzi na wniosek, czy też udzielenie niepełnej informacji świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. To zaś miało miejsce w niniejszej sprawie. Ponieważ Wójt nie udzielił odpowiedzi na jasno postawione pytania w taki sposób, aby odpowiedzi te czyniły zadość pytaniom należało stwierdzić, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wójt dopuścił się bezczynności (pkt II sentencji wyroku). Bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, a to zostało orzeczone na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa, gdyż za takie należy uznać świadome, celowe i uporczywe lekceważenie wnioskodawcy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Ponadto odmienny pogląd w zakresie interpretacji przepisów prawa, do którego uprawniony jest podmiot stosujący prawo nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. "Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów." (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1589/20, dostępny w CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy nie da się wyprowadzić wniosku, że Wójt działał w sposób lekceważący wobec obowiązku prawnego w postaci rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie ustawowym. Działanie organu nie nosiło również cech celowego unikania załatwienia sprawy. Wójt niewątpliwie wiedział o obowiązku wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Udzielił odpowiedzi w terminie ustawowym, jednakże była to odpowiedź niewystarczająca, ponieważ nie odnosiła się wprost do zadanych pytań. Błąd, jaki popełnił Wójt musi skutkować wydaniem wyroku korzystnego dla Skarżącego. Nie przesądza to jednak o rażącym naruszeniu prawa. Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie wniosku Skarżącej dotyczącego wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że brak charakteru rażącego bezczynności nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA). Skoro orzeczona bezczynność nie miała charakteru rażącego, represjonowanie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzez wymierzenie jemu grzywny nie jest celowe. Stanowiłoby to zaprzeczenie istoty tej instytucji. Okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają wymierzenia grzywny. Z uwagi na fakt, że do dnia wydania niniejszego wyroku wniosek Skarżącego z dnia 4 października 2022 r. nie został rozpoznany przez Wójta, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał go do tego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 100 zł, co stanowi równowartość wpisu stałego od skargi na bezczynność organu administracji publicznej (pkt V sentencji wyroku).