II OSK 2891/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdańska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 321/14 w zakresie odrzucenia skargi Prezydenta Miasta Gdańska na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku 2) sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w komparycji i uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 321/14 w ten sposób, że w miejsce "[...] marca 2014 r.", przy określeniu daty wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, wpisać "[...] marca 2014 r.". UZASADNIENIE Postanowieniem z 25 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Gd 321/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Prezydenta Miasta Gdańska na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z [...] marca 2014 r. Wojewoda Pomorski po rozpoznaniu odwołania Zarządcy Drogi – Prezydenta Miasta Gdańska od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z [...] stycznia 2014 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dotyczącej przebudowy infrastruktury tramwajowej w ul. [...] i ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] w ramach [...] Projektu Komunikacji Miejskiej – etap IIIC utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta Gdańska – Zarządca Drogi, domagając się jej uchylenia. W ocenie Sądu, zarzuty zawarte w skardze Prezydenta Miasta Gdańska nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ skarga nie została wniesiona przez podmiot do tego uprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Z tego względu podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać w sobie dwa elementy. Po pierwsze, skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (np. w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie. Po drugie, skarżący musi mieć interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodnego z prawem. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – organu orzekającego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. W takim przypadku, gdy organ orzeka w określonej sprawie administracyjnej, podmiot ten będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W konsekwencji organowi, który wydał decyzję (postanowienie) w sprawie nie mogą przysługiwać żadne uprawnienia strony, bo korzysta on z uprawnień władczych, opatrzonych sankcją przymusu państwowego. Nie do przyjęcia jest stanowisko, zgodnie z którym gmina może zajmować różną pozycję, raz organu wydającego decyzję, innym zaś razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. W odmiennej sytuacji należałoby uznać, że stronami postępowania sądowego mogłyby się stać dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie (skarżący – Prezydent Miasta Gdańska, który wydał decyzję w I instancji i Wojewoda Pomorski – organ II instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu, nie zmienia powyższego stanowiska okoliczność, że stroną skarżącą jest zarządca drogi. Skargę kasacyjną na to postanowienie złożył Prezydent Miasta Gdańska, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący organ zarzucił naruszenie: - art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) przez ustalenie, że skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony w sytuacji, gdy skargę wniosła strona postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mająca interes prawny w jej rozstrzygnięciu, - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. pomimo jej wniesienia przez podmiot do tego legitymowany, - art. 184 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w sprawie dotyczącej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w granicach miasta na prawach powiatu strona – zarządca drogi nie ma prawa do zainicjowania kontroli działalności administracji publicznej przez właściwy sąd administracyjny, a tym samym rozstrzygnięcie, że w takim układzie stron działalność organów pozbawiona jest jakiejkolwiek kontroli sądowoadministracyjnej, - art. 78 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanego stronom prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Gdańska, jako zarządca drogi, nie posiada legitymacji skargowej do skutecznego domagania się zbadania legalności zaskarżonej decyzji, - art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnie zagwarantowanej zasady demokratycznego państwa prawa, zgodnie z którą każdy uczestnik postępowania ma prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury oraz ścisłego jej stosowania w praktyce, w szczególności zaś jej przepisów określających uprawnienia procesowe uczestników postępowania z uwagi na odmowę przeprowadzenia na żądanie strony postępowania przed sądem administracyjnym, podczas gdy nie istnieje żaden przepis prawa wykluczający możliwość zaskarżenia przedmiotowej decyzji przez stronę postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. Za zasadne należy uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. upatrują w błędnym przyjęciu, że Prezydent Miasta Gdańska nie posiadał interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu przepisy ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu a zaskarżonym aktem. O ile w postępowaniu administracyjnym interes prawny powinien być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, o tyle w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). W odniesieniu do statusu gminy w postępowaniu administracyjnym i przysługującego jej interesu prawnego należy zauważyć, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Przepisy administracyjnego prawa materialnego mogą jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Podwyższy pogląd, przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115 należy uznać za utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 4 marca 2014 r. sygn. II OSK 482/14). Znajduje on pełne wsparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w którym wskazuje się, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Ograniczenia takiego nie można kwalifikować jako naruszenia norm konstytucyjnych (por. wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139). Uwzględnienie powyższego stanowiska każe uznać za niezasadne te argumenty skargi kasacyjnej, które prawo Prezydenta Miasta Gdańska do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zainicjowania kontroli sądowej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej łączą z przypisanym temu organowi, jako zarządcy drogi, uprawnieniem do wszczęcia postępowania. W tym zakresie za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, które w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreśliło przysługującą Prezydentowi Miasta Gdańska kompetencję do wydania decyzji w sprawie, wyłączającą tenże organ z udziału w postępowaniu w charakterze strony. Przypisana temu organowi kompetencja stanowiła jednocześnie przeszkodę do ustalenia legitymacji organu I instancji do zainicjowania kontroli sądowej w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym. Przyjęte w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozwiązanie niewprowadzające wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej na wniosek zarządcy drogi, którym pozostaje prezydent miasta prowadzi do kumulacji ról procesowych prezydenta miasta jako organu orzekającego w sprawie oraz inwestora (wnioskodawcy) reprezentującego interes wspólnoty samorządowej. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w sprawach, w których przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, należy przyjmować, że postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r. sygn. II OSK 88/10). Stwierdzenie, że w sprawie, o której mowa w art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ jednostki samorządu terytorialnego korzysta z władztwa administracyjnego wpływa na ustalenie braku jego interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze jego strony, nie rozstrzyga jednak w pełni kwestii tego, czy organowi temu służy prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, której przedmiotem będzie pozostawała decyzja w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zastrzeżenie to koresponduje z wcześniej wyrażonym stanowiskiem, które wskazywało na to, że interes prawny skarżącego do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie pokrywa się z zakresem interesu prawnego, czy też uznaniem jego braku w postępowaniu administracyjnym. Należy podzielić pogląd W. Chrościelewskiego, zgodnie z którym interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być niekiedy ujmowany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji przez sąd administracyjny decyzji lub innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej będącego przedmiotem skargi (por. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., III SA. 1617/02, OSP 2005/11/128). W rozstrzyganej sprawie wskazanie na powyższe jest o tyle uzasadnione, że rozważania poczynione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę zostały ograniczone do kwestii łączących się z nieprzyznaniem Prezydentowi Miasta Gdańska interesu prawnego do wniesienia skargi w świetle znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Tymczasem, poza zakresem niezbędnej analizy Sąd I instancji pozostawił problematykę tego, czy nadany Prezydentowi Miasta Gdańska przez Wojewodę Pomorskiego status strony postępowania – adresata rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, będącego przedmiotem skargi, dawało temu organowi podstawę do skutecznego żądania poddania decyzji z dnia [...] marca 2014 r. sprawowanej przez Sąd kontroli legalności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszym postępowaniu na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej, albowiem wnoszącemu skargę kasacyjną, działającemu jako strona postępowania, przysługiwał interes prawny oparty o normy prawa procesowego, umożliwiający zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego w celu określenia stanu zgodności z prawem skierowanego do niego aktu. Należy mieć przy tym na uwadze, że interes ten nie wynikał z przyznanego temu organowi uprawnienia do zainicjowania postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale skierowania do niego decyzji administracyjnej w następstwie wszczęcia postępowania odwoławczego na podstawie czynności procesowej podjętej przez podmiot do tego nieuprawniony. Mając powyższe na uwadze, wobec zasadności przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w punkcie 1 sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował ponadto z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 321/14. Należało bowiem przyjąć, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pozostawała decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2014 r., znak [...]. Tymczasem w postanowieniu z 25 czerwca 2014 r. Sąd I instancji w wyniku omyłki pisarskiej błędnie wskazał datę wydania zaskarżonego aktu, określając, że decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...] marca 2014 r. Pozostawało to w sprzeczności z aktami administracyjnymi sprawy. Z tego względu na podstawie art. 156 § 1 i 2 w zw. z art. 166 i art. 193 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.