I GSK 1568/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1978/24 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w P. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 25 czerwca 2024 r. nr MJWPU.WOD.420-j093/23 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz H. Sp. z o.o. w P. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1978/24, po rozpoznaniu skargi H. Sp. z o.o. w P. (skarżący) na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (organ, skarżący kasacyjnie) z dnia 24 marca 2023 r., nr MJWPU.WOD.420-j093/23 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, w pkt 1/ stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych; w pkt 2/ zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 i art. 58 ust. 1 pkt ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818, dalej także ustawa wdrożeniowa), poprzez ich niezastosowanie i na skutek tego: a) błędne przyjęcie, iż kwestionowanie prawidłowości rozpatrzenia protestu przez wnioskodawcę nie jest możliwe bez zapoznania się przez niego z opinią eksperta uzyskaną przez instytucję rozpatrującą protest; b) błędne przyjęcie, iż sądowa kontrola oceny projektu jest możliwa dopiero po umożliwieniu wnioskodawcy zapoznania się z opinią eksperta uzyskaną przez instytucję rozpatrującą protest; c) dokonanie błędnej wykładni art. 37 ust. ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 polegającej na przyjęciu, że zachowanie zasady przejrzystości i rzetelności oceny projektów wymaga przekazania wnioskodawcy uzyskanej w toku postępowania odwoławczego opinii eksperta oraz umożliwienia wnioskodawcy ustosunkowania się do opinii przed rozstrzygnięciem protestu przez właściwą instytucję; 2) przepisów postępowania mających istotne znaczenie na wynik sprawy, tj.: a) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w związku z art 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez uznanie, że Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych nie przekazując wnioskodawcy uzyskanej w toku rozpatrzenia protestu opinii eksperta nie procedowała w sposób przejrzysty i rzetelny, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że ocena projektu H. Sp. z o.o. w P. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, podczas gdy rozpatrzenie protestu zostało przeprowadzane zgodnie z prawem; b) art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej jako: p.u.s.a.) oraz w związku z art. 61 ust. 1 lit. a w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej organów administracji publicznej polegające na zobowiązaniu Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych do usunięcia stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości w toku rozpatrzenia protestu złożonego przez H. Sp. z o.o. w P., poprzez podjęcie czynności, które nie wynikają z żadnych regulacji prawnych stosowanych podczas oceny projektów, a tym samym zobowiązanie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych do podjęcia w toku rozpatrzenia protestu czynności naruszających zasadę przejrzystości oraz zasadę równego traktowania wnioskodawców. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, H. Sp. z o.o. w P. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji należy rozpocząć od zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W zaskarżonym wyroku Sad I instancji stwierdził, że " Z odpowiedzi MJWPU na rozpoznawaną obecnie skargę jednoznacznie wynika, że przed ponownym rozpatrzeniem protestu organ powołał eksperta zewnętrznego. Odnosząc uzyskane stanowisko eksperta do zarzutów zawartych w proteście MJWPU uznała, że protest nie jest zasadny. Powołany ekspert – jak wynika z odpowiedzi na skargę - sporządził pisemną analizę w przedmiocie spełnienia przez projekt kryteriów oceny objętych protestem, z uwzględnieniem wszelkich koniecznych dokumentów, w tym wskazań zawartych w wyrokach sądów. MJWPU – jak sama to ujęła - wydała negatywne rozstrzygnięcie protestu na podstawie jednoznacznej rekomendacji zawartej w sporządzonej przez eksperta opinii w sprawie." Jednocześnie zauważył, że przedstawione zarówno skarżącej jak i Sądowi materiały nie zawierają owej sporządzonej przez eksperta pisemnej analizy w przedmiocie spełnienia przez projekt kryteriów oceny objętych protestem, która w istocie – jak może się wydawać - zastąpiła samodzielne rozstrzygnięcie organu. W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wybór projektów do dofinansowania musi być przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że reguły zawarte w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej znajdują zastosowanie do procedury oceny wniosku o dofinansowanie przez ekspertów oraz wyznaczają granicę kontroli oceny merytorycznej dokonanej przez członków KOP przez sąd administracyjny. NSA wskazuje, że sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność. Podobnie sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1955/18, LEX nr 2531913). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że argumentacja ekspertów powinna być spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostająca w związku z ustalonymi kryteriami (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 345/19, LEX nr 2677186). Stanowisko oceniających musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych oraz spójnością, a przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także o jasne i logiczne uzasadnienie stanowiska członka KOP (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 555/20, LEX nr 3085132). "Należy jednak mieć też na względzie, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), prawo wniesienia protestu ma na celu ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), a informacja o nieuwzględnieniu protestu wymaga uzasadnienia i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Z powyższego wywieść należy, że system kontroli sądowej nie wyłącza całkowicie spod tej kontroli oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu, a tym samym i działań ekspertów oraz dokonanych przez nich ocen. Trafnie przyjmuje się np., że jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddana ocenie Sądu, to świadczyłoby to tylko o tym, że narusza ona prawo, bowiem ocena projektu powinna być tak sformułowana, aby w powiązaniu z kryteriami oceny i treścią projektu była zrozumiała (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. II GSK 2109/13). Nie powinno też ulegać kwestii, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie, czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią (wymogami) kryteriów" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2803/18). "Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny punktacji" (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 102/20, LEX nr 3017925). Podkreślić należy, że ocena projektu z uwzględnieniem ustalonych w konkursie kryteriów wyboru projektu do dofinansowania musi być przejrzysta i rzetelna, co oznacza, że musi być czytelna logiczna i zrozumiała dla wnioskującego o dofinansowanie, jak i sądu, który będzie kontrolował zaskarżoną informację. Czytelna logiczna i zrozumiała musi być w konsekwencji ocena spełnienia lub niespełnienia danego kryterium. Strona musi mieć jasność co do przyznanej punktacji. Brak przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających skutkuje tym, iż ocena taka przestaje być przejrzysta, narusza zatem zasadę przejrzystości i rzetelności, budzi wątpliwości co do reguł bezstronności i równości dokonywanej oceny (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 421/21, LEX nr 3208828). W ocenie NSA, istotne znaczenie w okolicznościach sprawy odgrywają zasady uregulowane w art. 37 ustawy wdrożeniowej, w szczególności zasada przejrzystości i rzetelności. W rozpoznawanej sprawie w toku ponownego procedowania nad protestem spółki MJWPU powołała ekspert, sporządził pisemną analizę w przedmiocie spełnienia przez projekt kryteriów oceny objętych protestem, z uwzględnieniem wszelkich koniecznych dokumentów, w tym wskazań zawartych w wyrokach sądów. Jak sam organ przyznał, opinia ta była podstawą wydania negatywnego rozstrzygnięcie protestu. W takiej sytuacji zasada przejrzystości i rzetelności prowadzenia postępowała wymagała umożliwienie spółce, a później Sądowi I instancji zapoznanie się z treścią opinii. Umożliwiłoby to spółce wniesienie umotywowanego protestu odnoszącego się również do argumentacji zawartej w opinii. Jednocześnie sąd pozbawiony został możliwości oceny opinii eksperta, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania w przedmiocie spełnienia przez projekt kryteriów oceny objętych protestem, z uwzględnieniem wszelkich koniecznych dokumentów, w tym wskazań zawartych w wyrokach sądów. W świetle wyżej wskazanej regulacji i judykatury sąd do wskazanej oceny opinii biegłych jest nie tylko uprawniony, ale także zobligowany. Dlatego też podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że sposobu procedowania nie sposób uznać za przejrzysty i rzetelny w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Z powyższych względów zarzuty zawarte w punkcie 2) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w punkcie 1) petitum skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że zarzuty te zostały nieprawidłowo skonstruowane. Jeszcze raz zauważyć należy, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15; niepublikowane). W postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzutach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazuje na przepisy prawa procesowego (art. 57 i art. 58 ust. 1 pkt ustawy wdrożeniowej), zamiast powiązać je z odpowiednimi przepisami prawa materialnego. Zarzuty naruszenia tych przepisów winny być zgłoszone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. W związku z tym Sąd II instancji podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny. Z tego powodu ustawodawca przyjął jego profesjonalny charakter, co oznacza, że skuteczność podnoszonych w niej zarzutów jest uzależniona od poprawnego wypełnienia warunków jakie łączy z nim ustawa. To autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazując, które normy prawa zostały naruszone, a sąd kasacyjny nie ma obowiązku, ani też prawa do dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacyjnych, wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1130/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2029/12). Wskazać również należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstaw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści. W przypadku rozpoznawanej skargi kasacyjnej wymogów tych nie spełniają zarzuty naruszenia art. 58 ust. 1 pkt ustawy wdrożeniowej, art. 3 p.p.s.a. i art. 1 p.u.s.a. wszystkie te artykuły mają kilka jednostek redakcyjnych, których autor skargi precyzyjnie nie wymienił. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zaś zgodnie z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a., a także w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), mając na uwadze wynik sprawy.