I GSK 960/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del.WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 104/23 w sprawie ze skargi G. Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 104/23 oddział skargę Gminy Z. (dalej "skarżąca") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Następnie skarżąca na podstawie art. 173 i następnych ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28.03.2023 r. sygn. akt III SA/G1 104/23 (doręczony pełnomocnikowi skarżącego w dniu 8.06.2023 r.) w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Wojewoda Śląski był uprawniony do stwierdzenia "nieistnienia w obrocie prawnym" uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] .08.2006 n, w treści rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...].12.2022 r. znak [...] dotyczącego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Z. nr [...], pomimo tego, iż żaden przepis prawa nie uprawnia organu nadzoru do stwierdzenia "nieistnienia w obrocie prawnym" uchwały, a właściwym trybem postępowania organu nadzoru winno być stwierdzenie niezgodności z prawem tejże uchwały, co też winno nastąpić w trybie przewidzianym w art. 91 ust. 1 albo art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, w konsekwencji WSA w Gliwicach oddalił skargę, pomimo podjęcia przez Wojewodę Śląskiego działania z naruszeniem konstytucyjnej zasady legalizmu; 2. naruszenie art. 4 ust. 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15.10.1985 r. (Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607) poprzez brak jego zastosowania pomimo zakwestionowania przez Wojewodę Śląskiego zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...].08.2006 r. bez użycia prawem przewidzianego trybu; II. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. względnie art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wojewodę Śląskiego następujących przepisów postępowania: 1. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym poprzez orzeczenie w treści rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...].12.2022 r. znak [...] o niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...].08.2006 r., pomimo upływu 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały Wojewodzie Śląskiemu; 2. art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym poprzez kwestionowanie przez organ nadzoru zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...].08.2006 r. pomimo braku złożenia w tym zakresie przez Wojewodę Śląskiego skargi do sądu administracyjnego; 3. art. 42 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559) w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, że zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...].11.2022 r. nie zostało opublikowane w odpowiednim dzienniku urzędowym, podczas gdy zarządzenie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego dnia [...].11.2022 r. pod poz. [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a., ewentualnie wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zgodnie z art. 185 §1 p.p.s.a.; 2. zasądzenie na postawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej; 3. zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. W związku z treścią zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez autora skargi kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Z uwagi na fakt, że sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, dotyczą tożsamego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna je łącznie. Spór w tej sprawie koncentruje się wokół tego, czy słuszne jest stanowisko organu nadzoru (zaakceptowane przez Sąd I instancji), że zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] listopada 2022 nr [...] w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w gminie może zostać wydane tylko i wyłącznie na podstawie delegacji wynikającej z uprzedniej uchwały rady gminy oraz czy w konsekwencji jej brak powoduje, że zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2022 r. o nieważności tego zarządzenia w całości. Wojewoda zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej "u.s.g."), jest organem sprawującym nadzór nad działalnością gminną. Kompetencje nadzorcze uprawniają i równocześnie nakładają prawny obowiązek (w granicach ustawowych) podejmowania z urzędu działań mających na celu weryfikację legalności działalności organów nadzorowanych. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679 z późn. zm. dalej "u.g.k."), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazany powyżej przepis u.g.k. określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W rozważanym stanie prawnym nie było żadnych przeszkód, aby uznać, że przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należało przyjąć, że aktem prawa miejscowego będzie również zarządzenie podjęte przez organ wykonawczy gminy (burmistrza) w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k. W toku badania przez wojewodę, legalności zarządzenia Nr [...] r. wydanego przez organ wykonawczy sprawdzana była podstawa prawna, która upoważniała do jego wydania, obejmująca przesłanki przesądzające o zakwalifikowaniu uchwały rady gminy do aktów prawa miejscowego. Należy przypomnieć, że stanowienie aktu prawa miejscowego poza wymogami wynikającymi z u.g.k. wymaga po uchwaleniu przez organ stanowiący poddania ocenie przez organ nadzoru oraz opublikowanie w organie promulgacyjnym. Dopiero wówczas może on wejść w życie. Autor skargi kasacyjnej słusznie zauważa, że "fakt braku opublikowania uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego w odpowiednim dzienniku urzędowym, stanowi przesłankę dla stwierdzenia nieważności takiej uchwały". Art. 88 Konstytucji RP, jak i powołane w wyroku Sądu I instancji przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) wykluczają możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ww. ustawa, o czym stanowi art. 42 u.s.g. Konsekwencją zaniechania ogłoszenia aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym, jest nieistnienie tego aktu w obrocie prawnym – jako aktu powszechnie obowiązującego na danym terenie. Należy jednocześnie wskazać na orzeczenia NSA wskazujące, że "jeżeli wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do jakiejś uchwały, to jeszcze nie oznacza, że rozstrzygnął o jej legalności w konkretnym stanie faktycznym i prawnym. (...) brak wszczęcia postępowania nadzorczego nie jest równoznaczny z rozstrzygnięciem sprawy legalności konkretnej uchwały organu gminy"( NSA 28 grudnia 2018, sygn. akt I OSK 4097/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny jest zarzut, że dokonując badania legalności zarządzenia burmistrza, organ nadzoru nie może ustalić że uchwała Rady Miejskiej w Z. nie istnieje w obrocie prawnym, w sytuacji gdy tej uchwały jako aktu prawa miejscowego nie ma, gdyż nie spełnia przesłanek niezbędnych do uznania za taki akt. Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, którym jest akt prawa miejscowego, jest ostatnim stadium procedury prawodawczej. Bez spełnienia tego wymogu akt normatywny nie wchodzi do obrotu prawnego i nie można go uznać za akt prawa miejscowego. Nieogłoszenie uchwały powoduje bowiem, że nie może ona wywołać skutków prawnych. W konsekwencji nie doszło do subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ww. ustalenie wojewody było konieczne przy ocenie czy zarządzenie zostało wydane w oparciu o właściwe, czyli legalnie prawidłowe, upoważnienie przekazujące kompetencje do jego wydania. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, że burmistrz nie posiadał prawidłowego umocowania do wydania zarządzenia, jak również trafnie stwierdził, że fakt nieskorzystania przez wojewodę ze środka nadzoru pomimo upływu 30 dni od dnia doręczenia tej uchwały wojewodzie w niczym nie ogranicza wojewody w zakresie wykonywanego nadzoru nad przedmiotowym zarządzeniem burmistrza. Skoro na podstawie zarządzenia mogły być kształtowane prawa i obowiązku obywateli, w sytuacji gdy organ nadzoru dopatrzył się istotnego naruszenia prawa przez zarządzenie, konieczna jest jego eliminacja z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. Jako, że zarządzenie w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w gminie może zostać wydane tylko i wyłącznie na podstawie delegacji wynikającej z uprzedniej uchwały rady gminy, oznacza to, że zarządzenie nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej. Jest to wystarczające dla stwierdzenia nieważności tego zarządzenia i nie ma potrzeby wskazywania przez Wojewodę Śląskiego w treści rozstrzygnięcia nadzorczego aby zarządzenie Nr [...] r. było w innym zakresie sprzeczne z prawem. Nie ma w tym przypadku znaczenia, że zarządzenie wydane bez podstawy prawnej zostało opublikowane. Należy jednocześnie zaznaczyć że trafnie podniósł skarżący kasacyjnie błąd Sądu I instancji polegający na nieprawidłowym ustaleniu w treści uzasadnienia, że przedmiotowe zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Z. nie zostało opublikowane w dzienniku urzędowym. Nie ma to jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. Powyższe nie pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (od 2006 r. w wyniku sprostowania nastąpiła zmiana nazwy z Terytorialnego) gdyż akt ten, w przywołanym przepisie podkreślając samodzielność i swobodę działania społeczności lokalnych, przewiduje jednocześnie, możliwość ich ograniczania przez inne organy władzy w zakresie przewidzianym prawem. Nie sposób doszukać się również w postępowaniu przed Sądem I instancji naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Sąd I instancji wydając wyrok w niniejszej sprawie działał w granicach obowiązującego prawa, podobnie jak organ administracji publicznej, a brak akceptacji dla wydanego rozstrzygnięcia nie stanowi naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.