II OSK 2263/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1045/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1045/21 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] maja 2021 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] - obręb K., gmina B. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Decyzją z [...] maja 2021 r. Wójt Gminy B. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ wskazał, że na działce występuje grunt orny klasy IIIb oraz las LslV i brak jest zgody na inne przeznaczenie tej części gruntu. 1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium ww. decyzją z 14 lipca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił, że terenem inwestycji w rozumieniu przepisów upzp jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych, co w niniejszej sprawie wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego jedynie fragmenty działek ewidencyjnych. Kolegium wyjaśniło, że Wójt prawidłowo zbadał ewentualną możliwość realizacji planowanego zamierzenia w kontekście całej działki nr [...]. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa bowiem dokładnego położenia planowanej inwestycji na działce. Cała działka nr [...] o powierzchni 14,060 ha składa się z gruntów o różnej klasie użyteczności. Co istotne w skład działki wchodzą także chronione grunty rolne klasy III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha (RIIIb o pow. 0,7600 ha i W-RIIIb o pow. 0,0200ha). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jeśli m.in. "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". 1.4. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła zarzuty naruszenia: art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp); art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej uogrl) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp; art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa). 1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 15 marca 2022 r. Sąd I instancji powyższą skargę oddalił. Sąd Wojewódzki stwierdził, że dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej nie można ustalić warunków zabudowy dla terenu rolnego, dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem rolnym. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki jako całości, a nie tylko tej części, która będzie faktycznie zabudowana w wyniku realizacji inwestycji. Na etapie wydawania decyzji nie rozstrzyga się, która część działki zostanie przeznaczona faktycznie pod zabudowę. Terenem inwestycji jest teren całej działki, a nie tylko jej część. Wobec powyższego zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych nie jest wymagana jeżeli dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, gdzie ma być planowana inwestycja, są spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2 lit. a uogrl. W niniejszej sprawie teren całej działki powinien posiadać powierzchnię działki nie przekraczającą 0,5 ha z uwagi na art. art. 7 ust. 2a uogrl. Za istotne organ uznał to, że w skład działki wchodzą grunty chronione - rolne klasy IIIb o powierzchni przekraczającej 0,5 ha (RIIIb o pow. 0,7600 ha i W-RIIIB o pow. 0,0200 ha). Powyższe wyklucza możliwość uzgodnienia projektowanego przez skarżącą zamierzenia. W konsekwencji, brak łącznego spełnienia warunków z art. 7 ust. 2a pkt 1-4 uogrl oznacza, że teren inwestycji wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi co do przeznaczenia na cele nierolnicze, a to powoduje, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp do wydania decyzji o warunkach zabudowy. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; b) art. 7 ust. 1 i ust. 2 uogrl w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klas IV-VI co z kolei skutkowało oddaleniem skargi; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez jego niezastosowanie pomimo podstaw ku jego zastosowaniu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi; c) art. 151 Ppsa poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw ku temu. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Kluczową dla sprawy okolicznością jest kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej i wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 upzp. W tym zakresie stwierdzić należy, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp było dopuszczalne, ale musiało wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (wyroki NSA z: 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21; 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19). Za takie szczególne uwarunkowania uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w szczególności sytuację, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część była wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp (por. wyroki NSA z: 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20, 15 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 698/21, 2 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1272/23). Takie podejście jest głęboko racjonalne, skoro bowiem nie jest planowana jakakolwiek zabudowa czy zmiana sposobu zagospodarowania na części działki ewidencyjnej stanowiącej użytek leśny albo rolny, to dyskusja o wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne albo nierolnicze tego pozostałego terenu jest bezprzedmiotowa. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 uogrl nie mogą być interpretowane w ten sposób, że wynika z nich zakaz zabudowy części działek ewidencyjnych, jeżeli ta część w ogóle nie podlega pod zakres art. 7 uogrl - przykładowo użytki RV, z uwagi na charakter użytku na pozostałej części działki ewidencyjnej. Okoliczność ta miała decydujące znacznie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, bowiem z uwagi na wnioskowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który składa się m.in. gruntu ornego klasy IIIb i lasu LsIV - działki nr [...], nie wystąpiła przeszkoda do wydania decyzji dla części działki. Ponadto dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki może być usprawiedliwiona uwarunkowaniami urbanistycznymi, w sytuacji kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, a teren można jednoznacznie wyodrębnić na załączniku graficznym (wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1082/21, z 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1899/23). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów upzp, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. 3.4. Dodatkowo art. 59 ust. 1 oraz art. 61 upzp trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu i realizacji zasady "efektywność energetyczna przede wszystkim". Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że kontynuacja tego podejścia ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającej dyrektywę Rady (UE) 2015/652. 3.5. Tym samym oczywistą rzeczą jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. W związku z tym zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp jest usprawiedliwiony. 3.6. W konsekwencji zasadności tego kluczowego zarzutu, usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 uogrl w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, skoro teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany. 3.7. W związku z zasadnością powyższych zarzutów prawa materialnego bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które są bezpośrednio powiązane z naruszeniem norm prawa materialnego. 3.8. W związku z powyższym konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji z uwagi na bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy wynikającą z dokonania błędnej wykładni powołanych przepisów upzp. 3.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Bobrowo. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Ppsa.