II OSK 222/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 783/20 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr WOA.7721.176.2020.SDK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 783/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi P. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów sądowych. D. W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Stosownie do art. 174 pkt 1) p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach w zakresie naruszenia prawa materialnego: 1) naruszenie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie i niezbadanie interesu prawnego skarżącego P. L., podczas gdy przedmiot niniejszej sprawy oraz rozstrzygnięcie dokonane przez organy administracji w żaden sposób nie wpływają na prawa ani obowiązki skarżącego, a nigdzie w sprawie nie ustalono, by przedmiot sprawy w jakikolwiek sposób oddziaływał na nieruchomość P. L., w wyniku czego Sąd błędnie rozpoznał sprawę merytorycznie, podczas gdy winien ograniczyć się do oddalenia skargi z uwagi na brak przymiotu strony u P. L., 2) naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 25 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wydanego przez Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 1065, dalej jako: rozporządzenie) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że utwardzona powierzchnia stanowi parking, przy jednoczesnym ustaleniu, że owa powierzchnia nie zawiera stanowisk postojowych ani dojazdów, ani też, by została wydzielona do postoju i parkowania samochodów, 3) naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania) przez błędne przyjęcie, że dla spornego obiektu konieczne jest zbadanie, czy D. W. winien uzyskać pozwolenie na budowę bądź dokonać zgłoszenia budowy, podczas gdy ustawa nie wymaga żadnego z ww. trybów, 4) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracji naruszył ww. przepisy, wskutek czego błędnie ustalił, że sporny obiekt stanowi jedynie utwardzenie gruntu, a nie stanowi parkingu, podczas gdy organ administracji w sposób logiczny i wyczerpujący w swej decyzji wskazał, iż sporny obiekt w istocie stanowi jedynie utwardzenie gruntu, gdyż przesądzają o tym jego funkcja pomocnicza, a także brak jakichkolwiek znamion parkingu. Stosownie do art. 174 pkt 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa procesowego, tj.: naruszeniu art. 50 § 1 p.p.s.a. przez niezbadanie interesu prawnego skarżącego oraz uwzględnienie skargi mimo braku interesu prawnego skarżącego, gdyż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w żaden sposób nie rzutuje na prawa ani obowiązki skarżącego P. L., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak interesu prawnego stanowi przesłankę do oddalenia skargi. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki orzekł prawidłowo o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 sierpnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 lipca 2020 r. umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania utwardzenia terenu na oznaczonej nieruchomości. Przypomnieć trzeba, że organy obu instancji stwierdziły bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) w następstwie zakwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych jako utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, które w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) – w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy – nie wymagało pozwolenia na budowę, ani też dokonania zgłoszenia. Natomiast Sąd Wojewódzki, weryfikując stanowisko organów orzekających w sprawie, słusznie zwrócił uwagę, że przy ocenie legalności robót budowlanych w pierwszej kolejności należy zastosować przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie ich realizacji, a dopiero na etapie legalizacji obiektu budowlanego uwzględnia się aktualne przepisy w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał w uzasadnieniu wyroku na materiał dowodowy, z którego wynikało, że część utwardzonego terenu służyła "zwiększeniu ilości miejsc postojowych", niezależnie od terenu o funkcji dojazdowej m.in. do warsztatu samochodowego. Konsekwentnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie realizacji robót budowlanych (ale też w czasie orzekania przez organ odwoławczy) budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk wiązała się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, z kolei budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie wymagała zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – w wersji obowiązującej w podanym okresie). Powyższa ocena Sądu Wojewódzkiego w zakresie wymogów prawnych dla realizacji miejsc postojowych nie została podważona, wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących wymienionych przepisów art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W rezultacie nie mogło być skutecznie zanegowane wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do potrzeby ustalenia wymiarów utworzonej w latach 2006-2008 "zatoki postojowej", w celu określenia "maksymalnej ilości stanowisk postojowych", przy zastosowaniu norm techniczno-budowlanych zawartych w §21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.). W tym kontekście akceptacji podlegały również wytyczne Sądu Wojewódzkiego co do konieczności wyjaśnienia zachowania na danym terenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, przy uwzględnieniu decyzji o warunkach zabudowy udzielonej dla inwestycji obejmującej budowę warsztatu samochodowego. Niewątpliwie trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że brak ustaleń dotyczących budowy miejsc postojowych na wydzielonej części utwardzonego terenu uniemożliwiał prawidłową kwalifikację robót budowlanych (miejsca postojowe, plac postojowy, parking) oraz wyznaczenie właściwego trybu postępowania legalizacyjnego. W takim stanie sprawy nietrafne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego oraz §3 pkt 25 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., jak też przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 50 § 1 p.p.s.a. Po pierwsze, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma w sprawie zastosowania, bowiem jej przedmiotem nie jest pozwolenie na budowę. Po drugie, z materiału dostępnego w aktach sprawy wynika, iż skarżący P. L. został uznany na podstawie art. 28 k.p.a. za stronę postępowania, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z działkami budowlanymi, na których zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane. Wprawdzie w kontrolowanych decyzjach oraz uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto ustaleń w przedmiocie tego zagadnienia, jednak należało uznać, że Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do odmowy skarżącemu statusu strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., zwłaszcza, że na wcześniejszych etapach postępowania jego legitymacja procesowa nie była kwestionowana. Skoro Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję, to zgłoszone w skardze kasacyjnej wątpliwości odnoszące się do interesu prawnego skarżącego mogą być podniesione przed organem odwoławczym, który zobowiązany będzie do ponownego zweryfikowania tej kwestii. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5