II OSK 1509/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 703/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 703/22 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] czerwca 2022 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1MW, na części działki nr [...], obręb S. gm. S. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Wójt Gminy S. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] stycznia 2022 r., wydaną na skutek odwołania uczestniczki postępowania, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 172/22, wydanym po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego przez skarżącą, uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd wskazał, że stwierdzone przez Kolegium przyczyny uchylenia decyzji Wójta Gminy z [...] września 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa). O ile bowiem stwierdzona przez Kolegium potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego znajduje odzwierciedlenie w wymogach prawa materialnego, o tyle zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia nie uzasadniał podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem mogły one zostać wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. 1.3. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium ww. decyzją z [...] czerwca 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Organ II instancji wyjaśnił, że z treści art. 10 ust. 2a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp) wynika, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gmin realizowana w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach. Analiza postanowień studium oraz załącznika graficznego prowadzi do wniosku, że teren objęty wnioskiem jest terenem, na którym nie dopuszcza się lokalizacji instalacji OZE, zaś planowana funkcja produkcyjna nie jest zgodna z przewidzianym w studium zagospodarowania terenu jako obszaru gleb o najwyższej przydatności dla rolnictwa i gleb organicznych. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Wskazano jednocześnie, że w odpowiedzi na wystosowane przez Kolegium wezwanie, inwestor podtrzymał swój wniosek co do ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...]. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zachodzą przy tym szczególne okoliczności pozwalające na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy pominięta przez inwestora część działki nr [...] jest bowiem wyłączona od zagospodarowania z uwagi na sieć elektroenergetyczną i biegnące nad tym terenem linie przesyłowe oraz konieczność zachowania od nich normatywnie wyznaczonych odległości ochronnych. W tej sytuacji niemożliwe było objęcie wnioskiem całej działki nr [...]. 1.4. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła zarzuty naruszenia: art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 61, art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa). 1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 15 marca 2023 r. Sąd I instancji powyższą skargę oddalił. Sąd Wojewódzki stwierdził, że kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd. Przy tym, przepis art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 Ppsa mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Orzekające w niniejszej sprawie Kolegium, stosując się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 172/22, ustaliło, że inwestycja ma być zlokalizowana na użytkach rolnych klasy ŁIV i Pslv, a tym samym objęta wnioskiem inwestycja stanowi inwestycję, o której mowa w art. 10 ust. 2a upzp, nieobjętą wyjątkiem z art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp. Ocenę tę Sąd Wojewódzki podzielił i zaakceptował z uwagi na przepis art. 153 Ppsa. Przez to zaś nie było możliwe zastosowanie w sprawie art. 61 ust. 3 upzp. Z uwagi na powyższe, ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stosownie do treści art. 10 ust. 2a upzp, możliwe jest tylko na podstawie studium. Jednakże w przyjętym przez Radę Gminy S. uchwałą z [...] czerwca 2021 r. nr [...] studium nie przewidziano umieszczenia na działce inwestycyjnej urządzeń fotowoltaicznych. Dlatego też, zdaniem Sądu, w tych okolicznościach prawidłowo organ uznał, iż brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 61 upzp poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; b) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2; c) art. 4 ust. 1 i 2 upzp poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym organ po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 upzp, powinien orzec jak we wniosku, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium generującą obowiązki jedynie po stronie gminy w przypadku realizacji planowania i zagospodarowania przestrzennego w uchwalonym planie miejscowym, a nie obligującego wnioskodawcę, d) art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji możliwe jest tylko na podstawie studium, podczas gdy studium wiąże jedynie organy gminy w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie planu miejscowego nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy, a przepisy, na które powołuje się Kolegium (a dalej Sąd Wojewódzki), odnoszą się wyłącznie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium, które nie ma charakteru normatywnego; e) art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 54 pkt 3 (winno być art. 54 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; f) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nie rolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, które polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż lokalizacja planowanej inwestycji wymaga oznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wraz z przynależnymi strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym orzeczeniem organu co do określonej lokalizacji - bez uwzględniania studium, którego treść obliguje jedynie organy gminy co do kierunków polityki a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego, a nadto poprzez błędne ustalenie, że inwestycja ma być zlokalizowana na użytkach rolnych klasy ŁIV i PsLv, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi - co z kolei skutkowało oddaleniem skargi; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez jego niezastosowanie pomimo podstaw ku jego zastosowaniu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi; c) art. 151 Ppsa poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw ku temu. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy skarga kasacyjna, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Usprawiedliwione są kluczowe dla sprawy zarzuty naruszenia art. 10 ust. 2a pkt 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp. Sąd Wojewódzki błędnie opierając się na związaniu oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gdańsku z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 172/22 nieprawidłowo zastosował te przepisy. Należy wyjaśnić, że zawarta w ww. wyroku WSA w Gdańsku uwzględniającym sprzeciw skarżącej ocena prawna przepisów upzp nie wiązała organu ani sądu w niniejszej sprawie. W świetle art. 64e Ppsa zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie może bowiem obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 Ppsa nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto taka ocena prawna jeżeli byłaby niekorzystna dla samego wnoszącego sprzeciw, też nie mogłaby być zakwestionowana przez niego skargą kasacyjną. Zauważyć należy, że skarżący w sprzeciwie rozpoznanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 172/22 przedstawił taką samą wykładnię art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, jak w obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej, zaś WSA w Gdańsku uwzględniając sprzeciw z innych powodów niż w nim wskazane, tę wykładnię zanegował. Doprowadziło to do sformułowania oceny prawnej, przed którą skarżący, z uwagi na treść art. 151a § 3 Ppsa nie mógł się bronić. Przyjęcie wiążącego charakteru takiej oceny prawnej stanowiłoby naruszenie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów związanych z funkcjonowaniem państwa prawa (wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1319/18). W związku z powyższym ocena prawna sformułowana w ww. wyroku WSA w Gdańsku z 13 kwietnia 2022 r. wydanym w wyniku wniesionego sprzeciwu ma charakter wiążący wyłącznie w takim zakresie, w jakim sąd jest uprawniony do kontroli decyzji kasacyjnej, podjętej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Natomiast zawarta w tym wyroku ocena prawna dotycząca wykładni art. 10 ust. 2a pkt 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp mająca charakter merytoryczny, a więc wykraczający poza zakres oceny jaka mogła być sformułowana w rozpatrywanej sprawie, nie miała charakteru wiążącego. 3.4. W istocie dla oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii decydujące znaczenie ma wykładnia art. 61 ust. 3 upzp. Z gramatycznego punktu widzenia treść tego przepisu jest jasna i czytelna. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp. Z regulacji tej wynikało bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium. Przepis ten odnosił się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i jego zakres stosowania był ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planowała przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyroki NSA z: 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18, 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1435/23). W niniejszej sprawie błędnie oparto odmowę ustalenia warunków zabudowy na braku zgodności inwestycji z ustaleniami studium. 3.5. Dodatkowo art. 61 ust. 3 upzp trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu i realizacji zasady "efektywność energetyczna przede wszystkim". Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że kontynuacja tego podejścia ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającej dyrektywę Rady (UE) 2015/652. 3.6. W związku z zasadnością powyższego zarzutu bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które są bezpośrednio powiązane z naruszeniem norm prawa materialnego. Ponadto nie zostały naruszone normy konstytucyjne wskazane w skardze kasacyjnej, które nie były w niniejszej sprawie w ogóle stosowane tak bezpośrednio jak i pośrednio. Natomiast zarzut naruszenia art. 61 upzp został sformułowany zbyt ogólnie, a art. 4 ust. 1 i 2 upzp w ogóle nie miał w sprawie zastosowania. 3.7. Dodatkowo należy się zgodzić z Sądem Wojewódzkim, że w niniejszej sprawie zaistniały szczególne uwarunkowania uzasadniające objęcie wnioskiem o warunki zabudowy części działki. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są więc nieusprawiedliwione. 3.8. W związku z tym wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zaistniały wskazane przez organy podstawy do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę skarżącej i uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 10 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 upzp. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Ppsa.