II SA/Wr 389/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II wniosku G. W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE G. W. (dalej: strona skarżąca, skarżący) pismem z 16 czerwca 2023 r. wniósł skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W jego uzasadnieniu wskazano, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie zaskarżonej decyzji, w ocenie strony skarżącej, oznacza bowiem uznanie za ostateczną decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji rozpoczęta zostanie budowa oraz naruszona działka nr [...] (przejazd uczestników procesu budowlanego, przewóz materiałów oraz sprzętu, prowadzenie prac ziemnych), na co zgody nie wyraża skarżący, który jest jej współwłaścicielem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek strony skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozpatrując wniosek strony w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd związany jest przesłankami ustawowymi, którymi są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą zaistnieć łącznie lub oddzielnie. Omawiany przepis nie nakłada przy tym na stronę obowiązku udowodnienia wyżej wskazanych przesłanek. Wnioskodawca musi jednakże uprawdopodobnić ich zaistnienie. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania skargi, w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Przyjmuje się, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 352/06; postanowienie NSA z 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OZ 752/14, publ. CBOSA). Nadto instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może znaleźć zastosowanie tylko w stosunku do takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy więc aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na postawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak po stronie skarżącego przymiotu strony w tym postępowaniu. Decyzja ta nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie nakłada tym samym na adresatów żadnych obowiązków ani też nie przyznaje im uprawnień. Stanowi rozstrzygnięcie formalne, kończące postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzić zatem należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest jakiekolwiek zachowanie się skarżącego lub pozostałych stron postępowania. Decyzja umarzająca postępowanie nie może nadać stronie uprawnień bądź ustalić obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Decyzja taka nie niesie ze sobą żadnych dyspozycji działania, zatem nie korzysta z przymiotu wykonalności. Nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że choć skarżący jednoznacznie oznaczył decyzję będącą przedmiotem żądania udzielenia ochrony tymczasowej, to w uzasadnieniu wniosku odniósł się w istocie do następstw, jakie może wywołać decyzja o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu również ta argumentacja nie może odnieść zamierzonego skutku bowiem nie wskazuje na prawdopodobieństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ani też na prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody. Końcowo trzeba podkreślić, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na - jego wyłączne - ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. W świetle powyższego, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć jednak należy, że odmowa wstrzymania wykonania aktu nie oznacza oceny zasadności skargi. Ewentualna niezgodność decyzji z prawem, która co do zasady będzie przedmiotem oceny Sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.