II OSK 2414/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 273/21 w sprawie ze skargi X. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 grudnia 2020, znak: WI-I.7840.2.100.2020.DW w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r., II SA/Kr 273/21, oddalił skargę X. S.A. w Warszawie (dalej X.) na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 14 grudnia 2020 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Decyzją z 21 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa, powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186; dalej p.b.), wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako montaż antenowej konstrukcji wsporczej, montaż instalacji radiokomunikacyjnej X. nr [...] na istniejącym obiekcie budowlanym oraz montaż szafy telekomunikacyjnej na gruncie, teren inwestycji: działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w Krakowie. Od ww. decyzji X. wniosła odwołanie. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do WSA w Krakowie na powyższą decyzję złożyła X. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, iż w kontrolowanej sprawie sporne było czy roboty budowlane polegające na montażu antenowej konstrukcji wsporczej (maszt rurowy wraz z rusztem) na istniejącym obiekcie budowlanym tj. budynku mieszkalnym jednorodzinnym, wraz z montażem instalacji radiokomunikacyjnej (6 anten sektorowych i 1 anteny radioliniowej) oraz montażem szafy telekomunikacyjnej na ruszcie, usytuowanym na gruncie, podlegają jedynie zgłoszeniu w trybie art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., czy jak uznał organ wymagają uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na to, iż jest to budowla, nie zaś urządzenie funkcjonujące samodzielnie. W ocenie Sądu sporne roboty budowlane nie mieszczą się w kategorii art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., a zatem decyzja organu jest prawidłowa. Stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów, które nie mogą działać oddzielnie. Jej funkcją jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Wykonania robót budowlanych związanych z wybudowaniem na budynku masztu wraz z zainstalowaniem na nim anten i doprowadzeniem instalacji elektrycznej i innych elementów niezbędnych do funkcjonowania tejże stacji bazowej nie można utożsamiać z prostym montowaniem anteny na dachu budynku. Planowane roboty budowlane, o podanym we wniosku zakresie, wymagają pozwolenia na budowę. Zatem do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie może znaleźć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b. W ocenie Sądu przedmiotowa stacja bazowa nie jest elementem wyposażenia budynku mieszkalnego, ani urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzenia przekaźnikowego, wież antenowych i anten. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Wobec tego prawidłowa była ocena organu odnosząca się do wskazanej w decyzji argumentacji, iż instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w oparciu o zgłoszenie jest możliwe ale np. na budynkach, w których mieści się jednostka Straży Pożarnej, a instalowane urządzenie radiokomunikacyjne służy prowadzeniu działalności przez tą jednostkę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt. 15 p.b. nie służy natomiast realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, która poprzez budowę nowego i odrębnego obiektu, stanowi rozbudowę sieci telekomunikacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t.Dz.U.2019.2325; dalej p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa materialnego, przez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, - nieprawidłową wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. w wyniku wadliwych ustaleń, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, - nieprawidłową wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., mając na względzie, że nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie charakterystyki robót objętych zgłoszeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. "w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy", zauważyć należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. to przepisy kompetencyjne – dające sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowe" – mówiące o tym, jaki jest wynik sprawy gdy Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2) bądź gdy skargi nie uwzględnia (art. 151). Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, LEX nr 2580083; z 26 września 2018 r., II OSK 104/18, LEX nr 2574197; z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Unormowania te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. W takiej więc sytuacji oddalenie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 (wraz z jednostką redakcyjną wskazującą na konkretne naruszenie prawa – w niniejszej sprawie, skoro przywołano pkt 2 – należało wskazać przyczynę twierdzenia, że kwestionowany akt powinien być uznany za nieważny) p.p.s.a. – przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. – przez jego błędne zastosowanie. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kompleksową kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Abstrahując od powyższego należy podkreślić, że nawet gdyby WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., to nie świadczyłoby to o nieważności zaskarżonej decyzji. Wadliwość ta dotyczyłaby bowiem wyroku, a nie decyzji. Tak więc powiązanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w żadnym stopniu nie wskazuje na zasadność naruszenia tych unormowań. Podniesienie zarzutu naruszenia powyższych przepisów postępowania bez powiązania ich z konkretnymi przepisami, których naruszenie miałoby doprowadzić do wadliwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., stanowi błędne skonstruowanie tego zarzutu, co sprawia, że jest on bezzasadny. Zupełnie też chybione są zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji" oraz poprzez "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie charakterystyki robót objętych zgłoszeniem". Nie można bowiem naruszyć prawa materialnego poprzez naruszenie przepisów postępowania. Wadliwość sformułowania tych zarzutów powoduje ich bezzasadność. Odnosząc się do jedynych prawidłowo sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego – nieprawidłowej wykładni art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. i art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. – stwierdzić trzeba, że chociaż formalnie zostały one prawidłowo sformułowane, to merytorycznie nie są one uzasadnione. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 p.b.), a tym samym stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 p.b.), wymagający pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w czasie wnoszenia sprzeciwu) stanowiący, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, mógł mieć zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., II OSK 1899/20, LEX nr 3586812). Realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała zatem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy takiej stacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej było zasadne. Nie ma przy tym znaczenia opis planowanych robót budowlanych zawarty w zgłoszeniu, obejmujący montaż poszczególnych elementów stacji bazowej, gdyż istotne jest to, co ma zostać zrealizowane, a nie jak zostanie to nazwane przez inwestora chcącego "uprościć sobie" realizację inwestycji. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. i art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., co sprawia, że zarzuty naruszenia tych unormowań nie są zasadne. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.