I OSK 812/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 487/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 24 kwietnia 2020 r. nr WG-VI.7534.295.2019.MWM w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/BK 487/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 24 kwietnia 2020 r. nr WG-VI.7534.295.2019.MWM w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Grajewskiego z dnia 17 października 2019 r., którą ograniczono Markowi Kapuście sposób korzystania z nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie 0001 Rajgród przez udzielenie zezwolenia na rzecz [...] S.A. w Lublinie na wejście na działki w celu budowy kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN-15kV, linii kablowej niskiego napięcia nN-0,4kV oraz kontenerowej stacji transformatorowej SN/nN na części nieruchomości stanowiących pas technologiczny o pow. około 161,29 m2, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 23 maja 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że budowa urządzeń przesyłowych energii elektrycznej jest celem publicznym, z powodu którego można ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości. Powinno to nastąpić - w braku planu miejscowego - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu i publicznego oraz gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża zgody na ograniczenie mimo przeprowadzonych z nim przez inwestora negocjacji. Inwestor wielokrotnie kierował do właściciela nieruchomości pisma dotyczące umożliwienia udostępnienia nieruchomości w celu realizacji inwestycji, które pozostawały bez odpowiedzi, bądź właściciel stawiał własne wymagania odnośnie odszkodowania bowiem na zaproponowane przez inwestora odszkodowanie zgody nie wyrażał, bądź się nie ustosunkowywał. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, stosownie do art. 124 u.g.n. organy prawidłowo zastosowały w sprawie tę procedurę. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt przeprowadzenia wymaganych rokowań, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody skarżącego na inwestycję w kształcie i na warunkach finansowych zaproponowanych przez Spółkę. Także osoby występujące w imieniu Spółki były prawidłowo umocowane do prowadzenia rokowań. Nie wynika także z akt, jakoby inwestor w taki sposób modyfikował warunki porozumienia, że skarżący nie miał świadomości na co ewentualnie wyraziłby zgodę. Takich okoliczności skarżący jednocześnie nie wykazał. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przejawiającą się uznaniem, iż możliwe jest wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, mimo iż nie została przedstawiona realna propozycja uregulowania tej kwestii w drodze porozumienia. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862). Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620). Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Wskazać trzeba, że jedyny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut - nie powiązany zresztą prawidłowo z domniemanym przez skarżącego kasacyjnie naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu ustawy procesowej – nie dość że wadliwie skonstruowany, to wskazujący na naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mówi o: uprawnieniu Starosty do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem opis zarzutu wskazuje na art. 124 pkt 3 tej ustawy, bowiem to ten przepis mówi o możliwości wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, dopiero po nieudanej próbie przeprowadzenia rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj i E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz, Warszawa 2008, str. 472 i 455; E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 877–929; zob. wyroki NSA z dnia: 23 marca 2017r., I OSK 99/17; 12 czerwca 2023r., I OSK 141/20 publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym przez orzekające w sprawie organy i ocenionym jako prawidłowe przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wynika, iż w analizowanym stanie faktycznym budowa dotyczy urządzeń przesyłowych energii elektrycznej czyli jest celem publicznym i w tym przypadku, w sytuacji braku zgody właściciela nieruchomości na tę inwestycję, ograniczenie korzystania z nieruchomości przez skarżącego kasacyjnie - jako jej właściciela - nastąpiło w związku ze spełnieniem się przesłanek, o których mowa w omówionych wyżej przepisach. Powinno to nastąpić - w braku planu miejscowego - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża zgody na ograniczenie mimo przeprowadzonych z nim przez inwestora negocjacji. W rozpoznawanej sprawie inwestor wielokrotnie kierował do właściciela nieruchomości (skarżącego kasacyjnie) pisma dotyczące umożliwienia udostępnienia nieruchomości w celu realizacji inwestycji, które pozostawały bez odpowiedzi, bądź właściciel stawiał własne wymagania odnośnie wysokości odszkodowania bowiem na zaproponowane przez inwestora odszkodowanie zgody nie wyrażał, bądź się nie ustosunkowywał. W niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości fakt przeprowadzenia wymaganych rokowań, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody skarżącego na omawianą inwestycję - w kształcie i na warunkach finansowych zaproponowanych przez inwestora. Skarżący kasacyjnie odmiennie pojmuje wskazany w zarzucie zapis uznając, że "nie odmówił wyrażenia zgody". Wyjaśniając wskazać trzeba, że brak dojścia do porozumienia inwestora z właścicielem nieruchomości w drodze rokowań, czyli brak zaakceptowania przez właściciela nieruchomości warunków porozumienia prowadzi de facto do przyjęcia stanowiska o "odmowie zgody na inwestycję". Trudno też zgodzić się z brakiem kontaktu czy nie przesyłaniem pism do pełnomocnika skarżącego kasacyjnie na etapie prowadzenia rokowań, skoro od dnia zawiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika – tj. 15 marca 2018 r. – pełnomocnik ten ustosunkowywał się do próby zawarcia i przeprowadzenia porozumienia, jednakże nie wyrażał zgody na niektóre sformułowania (zapisy). Świadczy to bezspornie o jego wiedzy o prowadzonych rokowaniach. Takie stanowisko w swojej analizie zawarł Sąd I instancji, i stanowisko to w pełni akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że poglądy zawarte w skardze kasacyjnej, co stwierdzono wyżej, stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonym wyroku. Wymóg dotyczący przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Generalnie przyjmuje się, że rokowania te mają charakter analogiczny do rokowań prowadzonych przy wywłaszczeniu. Oznacza to, iż przez rokowania należy w tym przypadku rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj i E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz, Warszawa 2008, str. 472 i 455; E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 877–929; zob. wyroki NSA z dnia: 23 marca 2017r., I OSK 99/17; 12 czerwca 2023r., I OSK 141/20 publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie przyjął Wojewoda w zaskarżonej decyzji, a jego stanowisko zaaprobował Sąd I instancji, że rolą organów administracji nie była ocena propozycji inwestora, ani skarżącego, a istotne pozostawało jedynie, że strony nie doszły do porozumienia. Wszczynając postępowanie administracyjne w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ nie ocenia warunków negocjacji, to jest: adekwatności proponowanej kwoty odszkodowania, ani okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielom nieruchomości takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, Musi jedynie ustalić, czy zaproponowane przez inwestora warunki czasowego zajęcia nieruchomości zostały skierowane do jej właściciela i czy do niego propozycja (rokowania) dotarła. Zauważenia wymaga, że ustalenie odszkodowania nie jest integralną częścią decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W postępowaniu kontrolowanym przez Sąd w niniejszej sprawie, odszkodowanie w ogóle nie jest przedmiotem badania przez organ administracji, gdyż stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. ustalane jest w odrębnej decyzji wydawanej przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Istotą art. 124 ust. 1 u.g.n. jest czy właściciel wyraził zgodę na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego na jego nieruchomości, czyli czy podjęto próbę zawarcie porozumienia. Reasumując, przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że jedyny zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Wobec zaś uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.