III OSK 2925/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 345/24 o odrzuceniu skargi Z. W. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 292/23 w sprawie ze skargi Z. W. na bezczynność Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie w przedmiocie niewydania odpisów decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1 UZASADNIENIE Postanowieniem z 11 września 2024 r., II SAB/Wa 345/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lipca 2023 r., II SAB/Wa 292/23, w sprawie ze skargi Z. W. na bezczynność Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie w przedmiocie niewydania odpisów decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 7 lutego 2024 r. skarżący złożył – za pośrednictwem Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie – przedmiotową skargę o wznowienie. W skardze sformułował liczne zarzuty wobec sposobu wykonania przez organ zobowiązania określonego ww. wyrokiem. Wniósł o otwarcie sprawy "na nowo", wymierzenie grzywny z uwagi na lekceważenie przez organ wspomnianego wyroku. Do skargi załączył kopie dokumentacji prowadzonej z organem w sprawie przysługującego skarżącemu świadczenia emerytalnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor WBE wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że ww. wyrok został wykonany, bowiem przy piśmie z 2 listopada 2023 r. przesłano skarżącemu 33 uwierzytelnione kopie decyzji z jego akt emerytalnych z okresu od 1 marca 1993 r. do 5 marca 2020 r. Zdaniem Dyrektora WBE wobec niewskazania przez skarżącego żadnej z przesłanek określonych w art. 271-273 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej powołanym wyrokiem. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 4 lipca 2024 r. wezwano skarżącego do usunięcia braku formalnego skargi o wznowienie postępowania, w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia, poprzez wskazanie podstawy prawnej wznowienia oraz okoliczności potwierdzających zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie. W piśmie z 17 lipca 2024 r. skarżący podniósł zarzuty naruszenia licznych przepisów Kodeksu karnego, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji RP. Z kolei w piśmie z 9 sierpnia 2024 r. przywołał m.in. art. 273 § 2 p.p.s.a. Odrzucając skargę, sąd I instancji wskazał, że ani w skardze, ani też w przesłanych później pismach procesowych, nie przywołano argumentacji na poparcie przedstawionych w niej twierdzeń co do wystąpienia przesłanek wznowieniowych. Brak również wskazania okoliczności potwierdzających zachowanie terminu określonego w art. 277 p.p.s.a., skoro wyrok z 28 lipca 2023 r., II SAB/Wa 292/23, uprawomocnił się 3 października 2023 r., zaś skarżący wystąpił ze skargą o wznowienie w lutym 2024 r. Zdaniem sądu z zestawienia tych dat jasno wynika, że przepisany termin nie został przez skarżącego zachowany. Sąd zauważył, że przesłanka z art. 273 § 2 p.p.s.a. dotyczy nowych okoliczności sprawy lub dowodów, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego wznowienia domaga się skarżący. Przesłanka art. 273 § 2 p.p.s.a. nie odnosi się zatem do okoliczności i dowodów, którymi strona dysponowała na etapie poprzedniego postępowania oraz takich, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z udzielonej przez Dyrektora WBE odpowiedzi na skargę, skarżącemu przesłano (dwukrotnie) uwierzytelnione kopie decyzji z jego akt emerytalnych. Przy czym skarżący dokonał ich zwrotu jako "makulaturę". W skardze o wznowienie postępowania dokonał z kolei polemiki z działaniami organu w danym zakresie, wyrażając niezadowolenie ze sposobu wykonania wyroku z 28 lipca 2023 r. Zdaniem sądu argumenty te nie mogą jednakże stanowić podstawy wznowienia, nie są bowiem twierdzeniami na rzecz skargi, składanej w związku podejrzeniem zaistnienia przesłanek, o których mowa w dziale VII p.p.s.a. Tym samym, skarga o wznowienie postępowania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 280 § 1 w zw. z art. 279 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 3 § 2 pkt 2 i 8 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej odrzucenie; 2) art. 277 p.p.s.a. poprzez błędne obliczenie terminu do wniesienia skargi i w konsekwencji jej odrzucenie; 3) art. 273 § 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w wyniku błędnej analizy sformułowanych przez skarżącego podstaw skargi; 4) błędnego zastosowania art. 270 p.p.s.a. w miejsce art. 227 k.p.a. polegającego na błędnym zakwalifikowaniu pisma skarżącego jako skarga o wznowienie postępowania, podczas gdy z intencji piszącego skargę raczej wynika chęć złożenia skargi na bezczynność organu z uwagi na niewykonanie orzeczenia sądu zgodnie z jego treścią. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w kontekście przepisów art. 183 § 1, art. 174 i art. 176 p.p.s.a., szczególnego podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Stąd też, skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Zarzut 1) jest bezzasadny. Artykuł 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, gdyż określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Sąd I instancji, odrzucając skargę o wznowienie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 280 § 1 w zw. z art. 279 p.p.s.a., nie mógł naruszyć i nie naruszył art. 3 § 2 pkt 2 i 8 p.p.s.a. Zarzuty 2) i 3) są bezzasadne. Przede wszystkim są one sprzeczne z tezą autora skargi kasacyjnej, wynikającą z zarzutu 4) oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, że przedmiotowa skarga stanowi w istocie skargę na bezczynność organu (czy też skargą na niewykonanie wyroku). Skoro autor twierdzi, że przedmiotowa skarga jest skargą na bezczynność organu a nie o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, to zarzuty skargi kasacyjnej powinny zmierzać właśnie w kierunku wykazania, że skarga skarżącego została błędnie zakwalifikowana. Tymczasem zarzuty 2) i 3) kwestionują stanowisko sądu I instancji odnośnie do wniesienia po terminie skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego oraz co do podstawy wznowienia tego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego intencja skarżącego wynikająca ze skargi i z pisma z 17 lipca 2024 r. została przez sąd I instancji prawidłowo odczytana, zwłaszcza w kontekście niejasnej, chaotycznej i miejscami kontrowersyjnej treści samej skargi i pism skarżącego. W ww. pismach skarżący wyraził żądanie otwarcia "na nowo" sprawy II SAB/Wa 292/23 (por. k. 6, 9, 91 akt sprawy). Trudno w tym kontekście inaczej zinterpretować wniosek skarżącego niż żądanie wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 270 p.p.s.a., zwłaszcza, że mógł on wyrazić wprost w swoich pismach procesowych, że przedmiotowa skarga stanowi w istocie skargę na niewykonanie wyroku lub bezczynność organu. Skoro zaś skarżący nie podał żadnej przesłanki wznowieniowej, a co za tym idzie nie podał również dnia, w którym dowiedział się o podstawie wznowienia, to Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozumowaniu sądu I instancji naruszenia przepisów art. 273 § 2 p.p.s.a. i 277 p.p.s.a. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano, że skarżący w istocie dochował ww. terminu oraz nie wykazano, że w sprawie wykazał przesłanki do wznowienia postępowania. Z powyższego wynika również, że zarzut 4) jest pozbawiony uzasadnionych podstaw. Sąd nie zastosował bowiem błędnie art. 270 p.p.s.a., a już tym bardziej nie zastosował błędnie tego przepisu w miejsce art. 227 k.p.a. Wbrew prawdopodobnemu stanowisku autora skargi kasacyjnej, art. 227 k.p.a. nie odnosi się do skargi na bezczynność organu, lecz do skargi na szeroko pojęto działalność organu i jego pracowników. Skarga taka nie podlega kontroli sądów administracyjnych, jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Gdyby podzielić ww. stanowisko autora skargi kasacyjnej, to przedmiotowa skarga i tak podlegałaby odrzuceniu, lecz na innej podstawie prawnej. Niemniej zarzut 4) okazał się bezzasadny, gdyż sąd I instancji w okolicznościach sprawy trafnie uznał przedmiotową skargę za skargę o wznowienie. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.