I OSK 1421/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 262/20 w sprawie ze skargi Y. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 2020 r. nr DAP-WN-727-87/2019 ACh w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2020 r. oddalił skargę Y. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 stycznia 2020 r. nr DAP-WN-727-87/2019 ACh w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda Nowosądecki decyzją z 12 października 1995 r. - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, ze zm.), dalej jako ustawa komunalizacyjna - stwierdził nabycie przez Gminę N. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej obrębie nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej lwh [...]., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej działkę nr [...]. Wnioskiem z 17 września 2019 r. Y. R. (dalej jako skarżący) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej - wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa: art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, art. 28, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - równoznacznym (naruszeniem) z wyczerpaniem dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, skutkującym stwierdzenie nieważności tej decyzji. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 21 listopada 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 12 października 1995 r. W uzasadnieniu wskazał, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że to jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji Wojewody Nowosądeckiego, wynika, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w Lwh [...], była decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 8 lipca 1966 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa z 19 września 1966 r. - które dotychczas nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Z informacji przekazanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, iż Y. R. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji stwierdzających przejście na rzecz Skarbu Państwa własności byłych nieruchomości C. R. - jednakże postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Podkreślił również, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Powyższe ustalenia stanowią podstawę do przyjęcia, iż według stanu na dzień 27 maja 1990r. to nie osoba fizyczna, lecz Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości. To z kolei oznacza, że Y. R. nie ma przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 10 stycznia 2020 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 21 listopada 2019 r. W ocenie Ministra, w zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, iż brak jest podstaw do uznania, że Y. R. wykazał tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją. Analiza dowodów zgromadzonych w sprawie - decyzji komunalizacyjnej oraz stanowiącej jej integralną część karty inwentaryzacyjnej nieruchomości, a także treść księgi wieczystej KW Nr [...] - nie potwierdza posiadania przez skarżącego legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 12 października 1995 r. - dlatego też przedmiotowe postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Y. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako: P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądając więc wszczęcia takiego postępowania Y. R. winien wykazać, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Podstawą materialnoprawną orzeczenia - o którego stwierdzenie nieważności wystąpił skarżący - stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych - stroną w postępowaniu komunalizacyjnym jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na rzecz której następuje przekształcenie własnościowe, a także podmiot, który wykaże, że miał w dacie 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości. Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że skarżący nie posiadał interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. W prowadzonym postępowaniu nie przedstawił on żadnych dokumentów świadczących, iż dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, a tylko z tego faktu skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Również fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 8 lipca 1966 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa z 19 września 1966 r. - będących podstawą nabycia przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości - nie stanowi o posiadaniu przymiotu strony, gdyż postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją - zatem decyzje te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie jest to także zagadnienie wstępne, które wymagałoby zawieszenia niniejszego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zarzucając Sądowi i instancji: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a (względnie art. 145 § 1 pkt. 2) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, poprzez nieuwzględnienie skargi (tj. jej niezasadne oddalenie) i błędną wykładnię ww. przepisów prawa materialnego (a następczo ich niezastosowanie), polegającą na wadliwym uznaniu, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji z 12 października 1995 r. (dalej: "decyzja komunalizacyjna") podczas gdy skarżący kasacyjnie - jako "osoba trzecia" w rozumieniu ww. art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej a zarazem następca prawny osoby bezprawnie wywłaszczonej - był stroną (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) postępowania komunalizacyjnego (co potwierdza tak stanowisko judykatury przywołane w uzasadnieniu niniejszego pisma, jak fakt zawisłości w dacie wszczęcia postępowania komunalizacyjnego sprawy zmierzającej do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji bezzasadnie odmawiającej potwierdzenia, że nieruchomość objęta komunalizacją nie podlegała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa) oraz jest stroną (bezzasadnie umorzonego) postępowania nadzorczego względem postępowania komunalizacyjnego; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a (względnie art. 145 § 1 pkt. 2) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi (tj. jej niezasadne oddalenie) i niezastosowanie ww. przepisu prawa materialnego (tj. nieprzeprowadzeriie prawidłowej kontroli postępowania prowadzonego przez MSWiA i brak uznania, że organ ten winien był zastosować ww. przepis prawa materialnego i stwierdzić nieważność decyzji komunalizacyjnej) podczas gdy wypełnione zostały przesłanki składające się na hipotezę normy prawnej, zawartej w tym przepisie - decyzje komunalizacyjna wydana została bowiem z rażącym naruszeniem prawa (w tym w szczególności art. 28 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej); II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c (względnie art. 145 § 1 pkt. 2) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi (tj. jej niezasadnym oddaleniu) w następstwie niedostrzeżenia, że MSWiA niewłaściwie zastosował ww. art. 105 § 1 k.p.a. (tj. umorzył postępowanie nadzorcze) podczas gdy postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe (ani nie było bezprzedmiotowe w chwili wszczęcia) i brak było możliwości jego umorzenia; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c (względnie art. 145 § 1 pkt. 2) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi (tj. jej niezasadnym oddaleniu) w następstwie niedostrzeżenia, że MSWiA zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego podczas gdy organ ten winien był uczynić zadość obowiązkowi należytego zgromadzenia materiału dowodowego, w tym dokumentów potwierdzających, że w dacie wszczęcia postępowania komunalizacyjnego toczyło się postępowanie z wniosku J. R., zmierzające do stwierdzenia (w trybie art. 156 i n. k.p.a.), że wywłaszczenie nieruchomości (objętej później komunalizacją) było niezgodne z prawem (w szczególności dokumentów, o których mowa w pkt. III 1. niniejszej skargi kasacyjnej); 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c (względnie art. 145 § 1 pkt. 2) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi (tj. jej niezasadnym oddaleniu) w następstwie niedostrzeżenia, że MSWiA błędnie ocenił (wadliwie rozpatrzył) materiał dowodowy w sprawie przyjmując, że: (i) decyzja komunalizacyjna nie jest obarczona wadą nieważności, (ii) postępowania komunalizacyjne - w którym pozbawiono skarżącego kasacyjnie, będącego "osobą trzecią" w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, możności udziału i obrony swych praw - prowadzone było w sposób prawidłowy, (iii) skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej - wydanej z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy MSWiA winien był przyjąć, że: (i) decyzja komunalizacyjna obarczona jest wadą nieważności, (ii) postępowanie komunalizacyjne prowadzone bez udziału osoby, której interesu prawnego ono dotyczyło nie sposób uznać za postępowanie procedowane zgodnie z literą prawa (w tym w szczególności art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej), (iii) skarżący kasacyjnie jest stroną postępowania nadzorczo - kontrolnego (w trybie art. 156 i n. k.p.a.), mającego za przedmiot decyzję komunalizacyjną; 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. - polegające na sporządzeniu nieprawidłowego uzasadnienia skarżonego wyroku, tj. w szczególności: (i) odniesieniu się przez WSA w uzasadnieniu prawnym skarżonego wyroku do niektórych tylko zarzutów skargi (w sposób ogólnikowy i nader lakoniczny), (ii) nieodniesieniu się przez WSA w uzasadnieniu prawnym skarżonego wyroku do orzecznictwa przywoływanego przez skarżącego kasacyjnie - w tym dotyczącego art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej - przesądzającego o statusie wywłaszczonego jako "osoby trzeciej" w rozumieniu ww. przepisu, a tym samym strony postępowania komunalizacyjnego (i postępowania nadzorczego względem tego postępowania), (iii) podzieleniu przez WSA stanowiska MSWiA w sposób bezkrytycznie aprobatywny, przy jednoczesnym apriorycznym odrzuceniu argumentów skarżącego kasacyjnie (popartych stanowiskiem judykatury) podczas gdy WSA winien był: (i) odnieść się do wszystkich zarzutów stawianych przez Skarżącego kasacyjnie, (ii) poddać wnikliwiej analizie stanowiska obu stron postępowania, w tym argumentację Skarżącego kasacyjnie i przywołane na poparcie tego stanowiska orzecznictwo, (iii) przeprowadzić dogłębną kontrolę działalności MSWiA - stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. - posiłkując się argumentacją skarżącego kasacyjnie; 5) art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie zagadnienia prawnego (konsekwencji wydania decyzji uwłaszczeniowej dot. danego gruntu przed zakończeniem postępowania mającego za przedmiot ocenę prawidłowości wywłaszczenia takiego gruntu) do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji w której - jak wynika to z treści skarżonego wyroku - WSA nie podziela stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w (wskazywanej w skardze wszczynającej postępowanie przed WSA) uchwale NSA z 15 lutego 1999 r., OPS 15/98 podczas gdy WSA rozpoznając sprawę wszczętą skargą z 26 lutego 2018 r. - w sytuacji niepodzielania stanowiska NSA wyrażonego w ww. uchwale winien był przedstawić ww. zagadnienie prawne odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego celem jego rozstrzygnięcia; ewentualnie także (tj. w przypadku uznania przez NSA, że dopiero ostateczne rozstrzygnięcie kwestii bezprawności wywłaszczenia pozwoli rozstrzygnąć kwestię bezprawności komunalizacji) 6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c (względnie art. 145 § 1 pkt. 2) w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi (tj. jej niezasadnym oddaleniu) w następstwie niedostrzeżenia, że w postępowaniu prowadzonym przez MSWiA ujawnione zostało zagadnienie wstępne względem tego postępowania, stanowiące (zagadnienie wstępne) przedmiot postępowania zawisłego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, znak sprawy: GZ.rn.625.136.2019, zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych (dot. min. nieruchomości, która stanowiła przedmiot decyzji komunalizacyjnej) podczas gdy niezakończenie ww. postępowania (w którym rozstrzygnięte zostanie zagadnienie prejudycjalne) stało (w ocenie organu) na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, toteż należało zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia ww. zagadnienia wstępnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności, względnie (w przypadku uznania, że żadne z uchybień MSWiA nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa) uchylenie zaskarżonej decyzji, a także stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie decyzji MSWiA z 21 listopada 2019 r.; ewentualnie (tj. w przypadku, gdy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona) – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów - tj. (i) wniosku J. R., (ii) pisma Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej do Wojewody Nowosądeckiego o przekazaniu ww. wniosku do załatwienia według właściwości (w załączeniu) - celem wykazania, że przed datą wszczęcia postępowania, w którym doszło do wydania decyzji komunalizacyjnej wszczęte zostało postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej potwierdzenia, że przedmiotowa (objęta komunalizacją) nieruchomość nie podlegała wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto N. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota zagadnienia, które wystąpiło w niniejszej sprawie, polegała na udzieleniu odpowiedzi na pytanie czy Y. R. posiadał interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z 12 października 1995 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę N. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej obrębie nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej lwh [...]., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej działkę nr [...]. Dokładnie zaś, czy mógł skutecznie zawnioskować o wszczęcie powyższego postępowania nadzorczego. Zarzuty skargi przy ich wielości oraz rozbudowaniu odnoszą się w zasadniczej ich części do tej kwestii, dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne było odniesienie się do nich w sposób kompleksowy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Interes osoby domagającej się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego oceniać należy w świetle art. 28 k.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Stanowisko powyższe jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., I OSK 450/07 oraz wyrok NSA z 13 kwietnia 2007r., I OSK 450/07, wyrok NSA z 29 czerwca 2010r., I OSK 1178/09 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy w kluczowych, z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, jego elementach został ustalony prawidłowo i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Z przyjętych przez Sąd ustaleń wynikało, że objęta decyzją Wojewody nieruchomość, oznaczona nr działki [...], stanowiła mienie Skarbu Państwa, co potwierdzał wpis w księdze wieczystej KW Nr [...] (uprzednio Lwh [...]), dokonany w oparciu o decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 8 lipca 1966 r. i utrzymująca ją w mocy decyzję Ministra Rolnictwa z 19 września 1966 r. stwierdzające przejście na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości stanowiącej uprzednio własność poprzednika prawnego skarżącego kasacyjnie. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decyzje te nie zostały skutecznie podważone; nadal pozostają w mocy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem podstaw do uznania, że skarżący (jego poprzednicy prawni) w dacie 27 maja 1990 r. był właścicielem spornej nieruchomości. Dopóki z obrotu prawnego nie zostaną usunięte wskazane powyżej decyzje stwierdzające nabycie przez Skarb Państwa własności spornej nieruchomości, dopóty tytuł własności Skarbu Państwa korzysta z ochrony prawnej. Fakt zainicjowania postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 8 lipca 1966 r. oraz decyzji Ministra Rolnictwa z 19 września 1966 r., nie legitymuje skarżącego kasacyjnie do zainicjowania postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej, ani też nie daje podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wynik postępowania nieważnościowego nie musi wpłynąć na byt prawny wskazanych decyzji, zaś dopóki funkcjonują one w obrocie prawnym są dla sądów i organów administracji publicznej wiążące w zakresie ustalenia podmiotu, któremu w dacie relewantnej przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości, a co za tym idzie stron postępowania komunalizacyjnego. W tych okolicznościach sprawy nie ma powodów aby podważać prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości w dniu komunalizacji mienia. Skoro skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w dniu jej komunalizacji, to – w świetle powyższych uwag – nie mógł zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie można zatem doszukać się podstaw do uznania, że w badanej sprawie naruszony został przepis art. 28 i art. 105 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy całkowicie niezrozumiałe jest przy tym twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że jego poprzednik prawny był "osobą trzecią" w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej. Należy zwrócić uwagę, że podstawą wydania decyzji Wojewody Nowosądeckigo z 12 października 1995 r. był art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, a nie art. 7 ust. 1 tej ustawy, regulujący przejęcie mienia gminnego w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 (czyli dawnego mienia gromadzkiego, które z mocy art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - Dz.U. Nr 26, poz. 139 ze zm., stało się mieniem gminnym). Przewidziany w art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r., nakaz nienaruszania komunalizacją praw osób trzecich, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych, dotyczy wyłącznie dawnego mienia gromadzkiego przejmowanego w trybie art. 7 ust. 1 tej ustawy. Nie znajduje on zastosowania do mienia komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Za niezasadną należy również uznać tę część zarzutów skargi kasacyjnej, których argumentacja zmierza do wykazania, że decyzja komunalizacyjna obarczona jest wadą nieważności. Przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była decyzja procesowa umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na jego bezprzedmiotowość, spowodowaną wykazanym brakiem przymiotu strony u osoby składającej wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i tylko kryteria dotyczącej tej kwestii mogły być podstawą oceny legalności zaskarżonej decyzji. Dlatego wplatane przez stronę skarżącą do argumentacji kwestie odnoszące się do prawidłowości samej decyzji komunalizacyjnej nie mogły być brane pod uwagę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji rozpoznał i rozstrzygnął sprawę całościowo i wyczerpująco w jej granicach, nie przekraczając ich ani nie dokonując nieuzasadnionego ograniczenia kontroli legalnościowej. Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia w stopniu dostatecznym wszystkie formalne i konstrukcyjne warunki prawidłowości. Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., zawarł ocenę co do prawidłowości stanu faktycznego sprawy przyjętego przez organ, jak również przedstawił tok rozumowania i stojące u jego podstaw przesłanki, co umożliwia Sądowi kasacyjnemu przeprowadzenie efektywnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może natomiast służyć do podważania prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego lub stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Odnośnie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. OPS 15/98 powoływanej w skardze kasacyjnej, należy wskazać, że dotyczyła ona innego, niż niniejszy, stanu faktycznego, na co zresztą wskazywała sama skarżąca kasacyjnie. Uchwała ta rozstrzyga bowiem, że: "złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm.) o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.) nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości." Natomiast niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz nadzwyczajnym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Niezależnie od powyższego zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 1271, z późn. zm.), ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę, o której mowa w art. 97 § 1. Uchwały podjęte przez składy powiększone NSA mogą jedynie stanowić dla poszczególnych składów orzekających wskazówkę interpretacyjną norm administracyjnego prawa materialnego i procesowego. Jak jednak zaznaczono w rozpoznawanej sprawie wskazana przez skarżącą kasacyjnie uchwała sygn. OPS 15/98 nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Dlatego chybionym okazał się zarzut naruszenia art. 269 § 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając brak zasadności wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.