II GW 106/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 5 września 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Dolnośląskiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej postanawia: wskazać Zarząd Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia 5 września 2024 r., Zarząd Województwa Dolnośląskiego (dalej: "wnioskodawca") zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej. Zdaniem wnioskodawcy organem właściwym do rozpoznania sprawy jest GDDKiA. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca stwierdził, że oddany do użytkowania w dniu 26 września 2023 r., odcinek drogi S[...] od węzła K. do węzła L. nie zastąpił w pełni poprzedniego odcinka rogi krajowej nr [...]. W konsekwencji nie nastąpiła z mocy prawa zmiana kategorii odcinka drogi krajowej na drogę wojewódzką, a zarządcą tego odcinka drogi nadal jest GDDKiA. W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wniósł o uznania wnioskodawcy jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem GDDKiA, od dnia wydania decyzji w sprawie oddania do użytkowania drogi ekspresowej S[...] L. (A[...]) – L., od węzła K. (z węzłem) do granicy państwa, dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr [...] został zastąpiony nowym odcinkiem drogi S[...] i z moc prawa został on pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W konsekwencji nowym zarządcą drogi jest wnioskodawca. Dodatkowo GDDKiA zaznaczył, że wnioskodawca podejmował szereg czynności o charakterze faktycznym, które potwierdzają, że zarząd na przedmiotowym odcinkiem drogi krajowej nr [...] przeszedł na nowego zarządcę na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2024 poz. 320). Wnioskodawca m.in. w lipcu 2023 r. ogłosił przetarg na zimowe utrzymanie dróg wojewódzkich w sezonie 2023/2024, 2024/2025, 2025/2026, w którym wyszczególniono odcinek drogi krajowej od węzła S[...] K. do granicy państwa, którym nadano nazwy: • dawna DK[...] o długości 4,491 km na odcinku przejście przez miasto i obwodnica miasta K., • dawna DK[...] o długości 7,801 km na odcinku K. – L. GDDKiA podkreślił, iż zmiana stanowiska wnioskodawcy w kwestii zarządu przedmiotowego fragmentu dawnej drogi krajowej nastąpiła 22 września 2023 r. w piśmie członka zarządu Województwa Dolnośląskiego, który zanegował dotychczasowe ustalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie wystąpił spór kompetencyjny o charakterze negatywnym. Spór odnosi się do charakteru nowo wybudowanej drogi S[...], a więc czy droga krajowa nr [...] została zastąpiona nowo wybudowanym odcinkiem drogi S[...]. Podobny spór został już rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17.10.2024 r. (II GW 44/24, LEX nr 3793548) i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości przyjmuje stanowisko w nim wyrażone, a więc że droga S[...] zastąpiła drogę krajową nr [...], co niezbicie wynika z załączonych map wskazujących na przebieg obu dróg. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.p. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z art. 19 ust. 2 u.d.p. wynika, że zarządcami dróg są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa. Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, który organ jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1) konkretna droga została zaliczona. Nie ma też znaczenia status własnościowy gruntu, na którym jest zlokalizowana droga gdyż zarządzanie drogami publicznymi nie zależy od tytułu prawnego do gruntu, lecz od kategorii drogi (por. postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II GW 109/21; 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13). Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Należy jednocześnie zauważyć, iż z momentem oddania nowo zbudowanej drogi do eksploatacji zaliczenie drogi "starej" do drogi wojewódzkiej następuje z mocy prawa i bezwarunkowo. Trafnie podnosi się w orzecznictwie, że ustawa w tym przypadku posłużyła się rozwiązaniami szczególnymi i nie uzależniła daty zmiany kategorii od spełnienia wymogów formalnych z art. 10 ust. 1-3 u.d.p. Z tego powodu należy przyjąć, że art. 10 ust. 5 u.d.p. ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych (zob. Postanowienie NSA z 4.03.2014 r., II GW 28/13, LEX nr 1450785). Skoro w dniu 26 września 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, na podstawie której udzielił pozwolenia na użytkowanie drogi ekspresowej S[...] L. (A[...]) – L., Zadanie IV - od węzła K. (z węzłem) do granicy państwa od km 54+316,50 do km 69+621,41 i powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 26 września 2023 r., to w rezultacie wydanej decyzji dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr [...] został zastąpiony nowym odcinkiem drogi ekspresowej S[...] i został on z mocy prawa pozbawiony dotychczasowej kategorii (droga krajowa) i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Tym samym od 26 września 2023 r. zarządcą dawnej drogi krajowej nr [...], przebiegającej przez miejscowość L., w tym fragmentu chodnika, dla którego Fundacja S. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest Zarząd Województwa Dolnośląskiego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.