I GSK 369/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 337/20 w sprawie ze skargi Wójta Gminy D. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 8 maja 2020 r., nr 15/78/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmian w budżecie gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na rzecz Wójta Gminy D. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 listopada 2020 r., sygn. I SA/Łd 337/20 uwzględnił skargę Wójta Gminy D. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi (dalej: RIO) w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2020-2030. Skargę kasacyjną – zaskarżając wyrok w całości – wniosła RIO żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i – alternatywnie – przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji lub oddalenie skargi, a także zasądzenie od Wójta na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15zn pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.568 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) – przez niewłaściwe zastosowanie. Wskazano, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił dokonane przez Wójta Gminy D. zarządzeniem nr 50/20 zmiany w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy D. na lata 2020-2030, związane z wprowadzeniem nowej inwestycji, pn. "[...]" jako przejaw zmian w Wieloletniej Prognozie związanych z wprowadzeniem nowej inwestycji, niepogarszających wyniku budżetu, dokonanych w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, wobec czego Wójt był umocowany do zastosowania art. 15zn ust. 3 ustawy COVID-19. II. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2013.2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegało na błędnym uznaniu przez WSA, że organ nadzoru dokonując oceny legalności zarządzenia, którego nieważność stwierdził, powinien był stosować powołane przepisy o postępowaniu dowodowym. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na niedostatecznym uzasadnieniu wyroku, wyrażającym się w nieustosunkowaniu się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, braku uzasadnienia co do odpowiedniego stosowania w postępowaniu nadzorczym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; braku uzasadnienia, na czym miałoby polegać naruszenie przez organ nadzoru art. 8 k.p.a.; niejasności, użytych sformułowań oraz wewnętrznej sprzeczności wywodów polegającej na niezakwestionowaniu oceny prawnej RIO dotyczącej niezgodnego z prawem określenia kwoty długu w Wieloletniej Prognozie i jednoczesnym uznaniu, że organ nadzoru nie wykazał istotnego naruszenia prawa oraz braku wyjaśnienia, jak Sąd wyważył naruszenie prawa procesowego, którego dopatrzył się w rozstrzygnięciu nadzorczym i naruszenie prawa w zarządzeniu Wójta D., którego nie kwestionował. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od RIO zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, dlatego że wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn, dla których zaliczył w poczet wzorca legalności zaskarżonej uchwały przepisy k.p.a., to w świetle wynikającego z przepisu art. 91 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) odesłania, przepisy k.p.a. należy w postępowaniu nadzorczym stosować odpowiednio. Sąd nie analizował także zakresu zastosowania w postępowaniu nadzorczym problematyki stosowania odpowiedniego, ale przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., których naruszenie przypisano w zaskarżonym wyroku organowi podlegają w postępowaniu nadzorczym zastosowaniu. Podzielić należy wyrażany w piśmiennictwie pogląd, zgodnie z którym wprawdzie postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, w którym ocena legalności badanego zarządzenia dokonywana jest na podstawie analizy tekstu tego zarządzenia i treści przepisów prawa obowiązującego. Niemniej jednak charakter danego zarządzenia wymagać może dokonania analizy dokumentacji towarzyszącej, w tym pozyskanej w toku postępowania nadzorczego. W tym zakresie w grę wchodzi odpowiednie, a więc w niezbędnym zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. regulującym prowadzenie postępowanie wyjaśniające (zob. P. Chmielnicki [w:] P. Chmielnicki red., Ustawa o samorządzie gminnym, LEX/el. 2022, komentarz do art. 91, teza 13, zob. też wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 11 maja 1993 r., SA/Wr 432/93, LEX nr 10844). Z tego powodu nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, kontestującego w ogóle stosowanie przepisów k.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym w postępowaniu nadzorczym. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., to istotnie – jak już zasygnalizowano, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił powodów, dla których przyjął przepisy k.p.a. za podstawę prawną oceny legalności zaskarżonej uchwały, jednakże brak precyzji uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie przesądza o naruszeniu wspomnianego przepisu. Stanowisko Sądu pierwszej instancji o odpowiednim stosowaniu przepisu k.p.a. jest bowiem uzasadnione. Wbrew tezie uzasadnienia skargi kasacyjnej przepis regulujący zawartość uzasadnienia sądu administracyjnego nie zobowiązuje do szczegółowego odpierania argumentów odpowiedzi na skargę. Dostrzeżenie w zaskarżonej uchwale naruszeń prawa uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego jest wystarczające do wydania orzeczenia. Nie można się także zgodzić z twierdzeniem o braku dostatecznego sprecyzowania materiałów, które w ocenie Sądu pierwszej instancji należy wziąć pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem zarządzenia Wójta Gminy D. W zaskarżonym wyroku powołano się – w części historycznej – na dokumenty, które zostały złożone przez skarżącego przed Sądem. W pozostałym zakresie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest uzasadniony, dlatego że koncentruje się on na kwestionowaniu podstawy prawnej wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji oceny o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tymczasem podniesienie takiego zarzutu nie może służyć zwalczaniu merytorycznej zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji. Nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15zn pkt 3 ustawy COVID-19 dlatego, że zmierzał on w istocie do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie brakujących w tej sprawie ustaleń. Do tego sprowadza się stanowisko skargi kasacyjnej obejmujące analizę zakresu dokumentów, które powinny stanowić podstawę podjętej uchwały i charakteru spornej inwestycji. Podważenie oceny Sądu pierwszej instancji w tym zakresie na podstawie zarzutu wadliwego zastosowania powyższego przepisu nie było możliwe. Mając powyższe na względzie należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.