II SA/Wr 628/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Z. S. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 września 2023 r. Nr IF-O.7840.464.2022.KMB-3 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zagrody rolniczej oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 28 września 2023 r. (nr IF-O.7840.1.464.2022.KMB-3) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania M. K., uchyliło decyzję Starosty Średzkiego (dalej jako: "organ I instancji", "Starosta") z 21 listopada 2022 r. (Nr 773/2022) którą odmówiono, po przeprowadzeniu wznowieniowego postępowania, uchylenia decyzji Nr 848/2019 z dnia 21 października 2019 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej budowę zagrody rolniczej: domu i hali na maszyny rolnicze na działce nr [...], obręb K., gm. M. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z 21 października 2019 r. (Nr 848/2019) Starosta Średzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. S. pozwolenia na budowę dla inwestycji, obejmującej budowę zagrody rolniczej: domu jednorodzinnego i hali na maszyny rolnicze na działce nr [...], obręb K., gm. M. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 4 listopada 2019 r. Pismem z 6 sierpnia 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Średzkiego z 21 października 2019 r. (Nr 848/2019) o pozwoleniu na budowę wskutek wniosku M. K. z 17 lipca 2020 r. We wniosku o wznowienie postępowania jako podstawę wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tzn. że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z 13 października 2020 r. (znak: UAB.6740.715.2020) Starosta Średzki odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z 21 października 2019 r. (Nr 848/2019), które to postanowienie zostało następnie uchylone przez Wojewodę postanowieniem z 20 czerwca 2022 r. (znak: IF-0.7840.665.2020.KMB-3), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W efekcie ponownie prowadzonego postępowania Starosta wznowił postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Starosty Średzkiego Nr 848/2019 z dnia 21 października 2019 r. o pozwoleniu na budowę obejmującego budowę zagrody rolniczej: domu jednorodzinnego i hali na maszyny rolnicze na działce nr [...], obręb K., gmina M. Kolejno decyzją z 21 listopada 2022 r. (Nr 773/2022) Starosta odmówił uchylenia decyzji z 21 października 2019 r. (Nr 848/2019) o pozwoleniu na budowę obejmującego zagrodę rolniczą - dom i halę na maszyny rolnicze na działce nr [...], obręb K., gmina M. w związku z brakiem podstaw do jej uchylenia. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania M. K., uchylił kontrolowane rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Wojewody organ I instancji uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a w rezultacie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, wymieniona w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiąca podstawę omawianego, wznowionego postępowania. Równocześnie jednak - wobec uznania, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony w analizowanym postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, a więc postępowanie to zostało wznowione na wniosek nie-strony - organ nie może badać dalej tej sprawy merytorycznie. Niewłaściwe było zatem, w ocenie Wojewody, badanie zgodności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy lub analizowanie pozostałych aspektów sprawy pozwalających na konkluzję, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak jednak podkreślił organ odwoławczy dla oceny przeprowadzonego przez Starostę wznowionego postępowania najistotniejsze znaczenie miała kwestia, czy wnioskodawcy – M. K. – przysługiwał status strony postępowania. Wskazał Wojewoda, że działka nr [...], przeznaczona pod inwestycję, jest działką rolną. Brak jest dla niej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego inwestor był zobowiązany uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Na terenie rolnym dopuszczalna jest jedynie zabudowa zagrodowa. To samo dotyczy działek sąsiednich: działki nr [...], należącej do wnioskodawcy, i działki nr [...], graniczącymi z terenem inwestycji od wschodu, i działki nr ...], położonej po zachodniej stronie terenu inwestycji. Nadmienić również należy, że działka nr [...] została podzielona na dwie działki: nr [...] i nr [...], przy czym na działce nr [...] usytuowana jest zabudowa zagrodowa, objęta kwestionowaną decyzją, a działka nr [...] pozostaje niezabudowana. Jej kształt i przebieg sugerują przeznaczenie na komunikację - dojazd. Biegnie ona wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] i oddziela tę działkę od sąsiedniej, nr [...]. Odwołując się do projektu zagospodarowania terenu Wojewoda stwierdził nadto, że objęta kwestionowaną decyzją Nr 848/2019 z 21 października 2019 r. o pozwoleniu na budowę inwestycja na działce nr [...] będzie oddziaływać na zabudowę działek sąsiednich. Są one zatem położone w zasięgu obszaru oddziaływania tej inwestycji, zdefiniowanego w definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji stosownie do przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane władający tymi nieruchomościami - w tym M. K., wnioskodawca - winni być stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji. Wojewoda uznał zatem ustalenia Starosty dotyczące statusu wnioskodawcy za błędne, a oparte na nim rozstrzygnięcie nieprawidłowe. Końcowo Wojewoda wskazał, że podejmując ponowie postępowanie Starosta Średzki winien: - prawidłowo określić obszar oddziaływania inwestycji kierując się przedstawionymi powyżej wskazówkami; - ustalić na tej podstawie strony postępowania z uwzględnieniem aktualnego stanu własnościowo-prawnego; - przeprowadzić postępowanie co do istoty; - wydać rozstrzygnięcie przewidziane przepisami art. 151 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W sprzeciwie Z. S. (dalej jako "wnoszący sprzeciw") zarzucono naruszenie: przepisów postępowania wpływające istotnie na wydaną decyzje, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy; naruszenie przepisów postępowania wpływające istotnie na wydaną decyzje, a to przepisu art. 146 § 2 i 151 § 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie, podczas gdy okoliczności sprawy i zebrany materiał dowodowy wskazuje, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej; naruszenie przepisu postępowania wpływającego istotnie na treść wydanej decyzji, a to przepisu art. 148 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskodawca złożył w terminie wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że wniosek został złożony po upływie wskazanego w tym przepisie terminu miesięcznego; naruszenie przepisu postępowania wpływającego istotnie na treść wydanej decyzji, a to przepisu art. 77, 7 i 12 k.p.a. poprzez tendencyjne i nieuzasadnione obiektywnymi dowodami przyjęcie za wnioskodawcą, że obszar oddziaływania inwestycji rozciąga się na działkę nr [...], a także uznanie, że organ I Instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie (zakres obszaru oddziaływania inwestycji), podczas gdy już z informacji wynikających z projektu na str. 7 uzasadnienia decyzji wynika, że takie oddziaływanie nie występuje i jak uznał projekt, oddziaływanie ogranicza się do działki inwestora - skarżącego, co organ I Instancji wyczerpująco wyjaśnił i rozpatrzył; naruszenie przepisów prawa materialnego wpływające na wydaną decyzje, a to art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (ustawa z dnia 07.07.1994 r., Dz.U.2023.682 t.j. z dnia 2023.04.12, dalej prawo budowlane albo Pr.b.), poprzez jego błędną wykładnię oraz przyjęcie, że: a) w prawie wznowieniowej znajdzie zastosowanie w/w przepis w dotychczasowym brzmieniu tj. brzmieniu sprzed 19.09.2020 r., podczas gdy organ po wznowieniu postępowania rozpoznaje sprawę na nowo stosując co do meritum przepisy obowiązujące w chwili rozpoznawania sprawy merytorycznie; b) pominięcie, że projektant, którego projekt budowlany został zatwierdzony decyzją z dnia 21.11.2022 r. nr 773/2022 (UAB.6740.558.220) rozważył w sposób prawiekowy i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami obszar oddziaływania inwestycji biorąc pod uwagę nie tylko ograniczenia zabudowy ale także i zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej (działka [...] w K.); c) pominięcie, że znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, materializuje się wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) konkretyzują się odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które wytyczają pewną strefę wobec projektowanego obiektu; a zatem nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. W rezultacie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z przesłuchania skarżącego Z. S., na okoliczność daty podjęcia przez wnioskodawcę M. K. wiedzy o wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany oraz przekroczenia przez wnioskodawcę terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a. wynoszącego miesiąc od dnia powzięcia wiedzy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.". Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – publ. CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W niniejszej sprawie sprzeciw wywiedziony został od decyzji kasatoryjnej Wojewody z 28 września 2023 r. (nr IF-O.7840.1.464.2022.KMB-3). Ocena zaskarżonej decyzji ogranicza się, jak już wcześniej wskazano, wyłącznie do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu przyjdzie jednak zauważyć, że w przypadku wskazania we wniosku o wznowienie postępowania – jak to miało miejsce w niniejszym przypadku – wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., właściwy organ uznając, że dana osoba nie jest stroną w sprawie, która została zakończona ostateczną decyzją, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydaje decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jeżeli organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania dojdzie do przekonania, że ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, który odmówił wznowienia postępowania, są wadliwe, a podmiot żądający wznowienia jest stroną postępowania w sprawie administracyjnej, konieczne jest zastosowanie kompetencji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 15 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może orzec co do istoty sprawy wznowienia, uchylając zaskarżoną decyzję o odmowie wznowienia (odmowie uchylenia decyzji ostatecznej), decyzję dotychczasową oraz wydając nową decyzję rozstrzygającą sprawę zakończoną decyzją ostateczną (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodzić należy się przy tym z Wojewodą, że dostrzeżone nieprawidłowości w sposób dostateczny uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej. Uchybienia te nie mogły być jednocześnie sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowo zatem Wojewoda zastosował art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i zagwarantowanie stronom ich uprawnień procesowych. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., a gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Co równie istotne celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02, publ. CBOSA). W postępowaniu wznowieniowym stosuje się przepisy obowiązujące w dniu wydania weryfikowanej decyzji. Tym samym nie mogły zadziałać zarzuty sprzeciwu wskazujące na nieprawidłowość zastosowanych przez organ odwoławczy przepisów. Pozostałe zarzuty odnoszące się w istocie do merytorycznych aspektów sprawy , ze względu na ściśle określony zakres kontroli sądowej, nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione na tym etapie. Końcowo zauważa Sąd, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. przed sądem nie przeprowadza się dowodu z przesłuchania stron. Skoro zatem podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu