II SA/Lu 441/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 7 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr GN-Ch.7534.1.15.2022.KS w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w związku z budową linii przesyłowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda lub organ) decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 r., znak: GN-Ch.7534.1.15.2022.KS, po rozpatrzeniu odwołania M. M., J. K. i D. K. od decyzji Starosty Chełmskiego (dalej także jako: Starosta), znak GKN.6821.1.5.2015 z dnia 10 sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz D. B. K., M. M., J. K. – współwłaścicieli nieruchomości położonej w obrębie R., gm. C., oznaczonej jako działka nr ewid. [...], o pow. 0,5942 ha i nr [...] o pow. 0,15 ha, za szkody powstałe w skutek zdarzeń, o których mowa w art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako: u.g.n.), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000, dalej jako: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że starosta C. na podstawie decyzji z dnia 10 sierpnia 2022 r. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz D. B. K., M. M. i J. K. za szkody powstałe w należących do nich nieruchomościach wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. Organ odwoławczy podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 214/21 uchylając wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 127/20 oraz decyzje organów obu instancji zobowiązał do wzięcia pod uwagę stanowiska zaprezentowanego w wyroku oraz uchwale NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20. Zdaniem Wojewody organ I instancji prowadząc ponowne postępowanie nie uzupełnił materiału dowodowego oraz zaprezentował stanowisko sprzeczne z wyrokiem NSA zapadłym w sprawie. Zdaniem organu działanie Starosty narusza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.). Wojewoda zobowiązał organ I instancji do kierowania się stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł pełnomocnik [...] S.A. (dalej też jako skarżący lub Spółka) zaskarżając orzeczenie Wojewody Lubelskiego z dnia 12 kwietnia 2023 r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie; b) art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 8, 11, 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi w wyniku błędnego przyjęcia, iż organ I instancji nie uzupełnił przed wydaniem decyzji materiału dowodowego, mimo iż organ I instancji podjął wszelkie czynności, które konieczne były do odmowy ustalenia odszkodowania; c) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 7a § 1, 8 i 11 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a przez to nieprawidłowe wyważenie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli w niniejszej sprawie, naruszenie zasady praworządności, zasady rzetelnej procedury oraz zasady prawdy obiektywnej, przejawiające się w niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także zaniechania przez organ starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w sytuacji, w której decyzja organu I instancji była słuszna biorąc pod uwagę brak decyzji administracyjnej, która stanowiłaby podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania; d) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 oraz i art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi ze względu na błędne przyjęcie, że zagadnienia związane z sukcesją uniwersalną mają znaczenie w sytuacji, w której zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organu I instancji nie udało się wykazać podstawowej przesłanki ustalenia odszkodowania, tj. istnienia decyzji administracyjnej obejmującej przedmiotową nieruchomość. Na podstawie przedstawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono argumenty świadczące zdaniem skarżącego o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na sprzeciw, Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e p.p.s.a.). Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych). Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21, CBOSA). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia jakikolwiek akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo, CBOSA). W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Wymaga zatem podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w istotnym zakresie zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19, CBOSA). Skoro Sąd bada wyłącznie, czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest w pełni uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja jest wadliwa w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kluczowe dla uznanie, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował powołany powyżej przepis są rozważania organu zawarte w uzasadnieniu decyzji uchylającej orzeczenie organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda nie przedstawił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, poza powołaniem się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 214/21 oraz naruszenie art. 153 p.p.s.a., na czym szczegółowo polega naruszenie przepisów postępowanie dokonane przez organ I instancji, a także nie wskazał jakie okoliczności powinien organ stopnia podstawowego wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sam fakt wydania w sprawie orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie zwalnia organu odwoławczego od dokładnego wyjaśnienia organowi I instancji na czym polega naruszenie przez niego przepisów postępowania, a w szczególności jakie czynności postępowania wyjaśniającego powinny być dokonane, aby prawidłowo, w świetle wydanego w sprawie i wiążącego wyroku NSA, ją rozstrzygnąć. Analizując decyzję kasacyjną Wojewody należy zauważyć, że całkowicie zaniechał on własnej oceny sprawy, co świadczy o naruszeniu zasad określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy naruszył inne przepisy postępowania odnoszące się do konieczności właściwego uzasadnienia decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie należy w pełni przyznać rację skarżącej Spółce, że wydana decyzja jest błędna, a z treści uzasadnienia nie wynikają żadne wskazania, co do dalszego postępowania. Konkludując powyższe rozważania, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii prowadzenia postępowania związanych z kształtem decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 art. 4 u.g.n., a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na liczne braki w zaskarżonej decyzji tut. Sąd uznał, że nie spełnia ona standardów określonych w powołanych powyżej przepisach k.p.a. Z tego względu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił decyzje Wojewody Lubelskiego w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.) oraz art. 64b § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego - w wysokości stawki minimalnej (480 zł).