III OSK 714/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Pracy Tymczasowej [...] A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 189/21 w sprawie ze skargi Agencji Pracy Tymczasowej [...] A.A. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 189/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi Agencji Pracy Tymczasowej [...] A.A. (dalej: skarżąca) na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego (dalej: Wojewoda) w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca w pkt I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 5 maja 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( II i III wyroku ), w pozostałym zakresie skargę oddalił ( pkt IV ), zasądził też od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania ( pkt. V wyroku ). W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 5 maja 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę, który wpłynął do organu w dniu 6 maja 2021 r. Sąd podkreślił, że pierwszą czynnością organu w sprawie było wystosowanie do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku dopiero w dniu 11 października 2021 r., a więc po ponad 5 miesiącach od złożenia wniosku i 3 tygodniach od wniesienia skargi do sądu. Natomiast decyzja załatwiająca wniosek z dnia 5 maja 2021 r. została wydana przez Wojewodę dopiero w dniu 8 listopada 2021 r. (k. 30 akt sądowych.) Zdaniem Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku dopiero po pięciu miesiącach od dnia jego złożenia. Powyższe stanowi, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności oraz naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Należało także podkreślić, że Wojewoda nie zastosował się do dyspozycji art. 36 k.p.a. (tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy) aż do dnia 11 października 2021 r., kiedy to wskazał, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do dnia 19 listopada 2021 r. Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała charakter rażący. Organ pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero po wniesieniu skargi. Skarżąca czekała na wydanie decyzji aż 6 miesięcy od wpływu wniosku. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej z uwagi na bardzo dużą ilość zgłaszanych wniosków i czynione starania dla poprawy mobilności organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w części, w jakiej oddalono skargę w zakresie wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1200 zł, zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1) art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, dopuszczającą odmowę zasądzenia sumy pieniężnej z przyczyn uzależnionych w całości od uznania Sądu oraz mających swoje oparcie w faktach, niemających swojego pokrycia w materiale dowodowym sprawy oraz niezgodnych z informacjami, znanymi sądowi z urzędu, przedstawianymi w innych sprawach, co w konsekwencji skutkowało odmową zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, podczas, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki, uzasadniające zasądzenie ww. sumy pieniężnej, a bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w innych dokładnie sprawach, w których wszelkie istotne okoliczności faktyczne były takie same. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż przy prawidłowej interpretacji ww. przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oddaliłby skargi w zakresie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej; 2) art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację, która doprowadziła do wzięcia przy rozstrzyganiu pod uwagę okoliczności zdaniem Sądu znanych z urzędu, tj. dotyczących podejmowanych przez Organ czynności, mających na celu poprawę szybkości rozpatrywania wniosków, podczas, gdy z wiedzy Sądu, prezentowanej w innych sprawach wynika, że działanie Organu nie rokuje na szybką poprawę w ww. zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd, że nałożenie na Organ obowiązku zapłaty sumy pieniężnej nie jest zasadne, gdyż nie spełni swej funkcji. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż przy prawidłowej interpretacji ww. przepisu i wzięciu przez Sąd pod uwagę faktów znanych mu z urzędu. Sąd doszedłby do wniosku, że zasądzenie sumy pieniężnej jest zasadne. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi poprzez zmianę wyroku polegającą na zasądzeniu od Organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1200 zł, zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na podstawie naruszenia przepisów postępowania tj. określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów prawa wyszczególnionych w skardze kasacyjnej związane jest odmową uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1.200 zł. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania tego środka należy do sądu administracyjnego. Zasądzenie sumy pieniężnej pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną, a jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej postępowaniem organu, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1969/19; z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2324/19; z 9 lutego 2022 r., I OSK 1542/21). Z woli ustawodawcy przyznanie skarżącej stosownej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Pamiętać należy jednak o tym, że nawet przy przyjęciu, że przewlekłość/bezczynność organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, a jedynie pozostawił uznaniu sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Skoro funkcją przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być kompensacja poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, to skarżący wnosząc o przyznanie takiej sumy winien określić jaka to jest szkoda i z czego wynika jej wysokość. Skarżąca istnienia takiej szkody nie wykazała, w uzasadnieniu skargi kwestia ta po prostu została pominięta. Zauważyć należy również, to że organ w dniu 8 listopada 2021 r. wydał zezwolenie na pracę dla cudzoziemca, o które ubiegała się skarżąca kasacyjnie. Argumentem przemawiającym za przyznaniem skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej nie może być to, że w innej sprawie suma taka została przyznana. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie może rozstrzygać o tym czy w innej ze spraw należało skarżącemu przyznać sumę pieniężną. Nie jest uprawnione także stwierdzenie, że WSA odmawiając przyznania tejże sumy "odszedł od linii orzeczniczej utrwalonej w wyrokach" Jeżeli już to Sąd I instancji zajął inne stanowisko, niż w wyroku rozstrzygającym inną sprawę. Natomiast odmowa przyznania sumy pieniężnej w tego typu sprawach rozstrzyganych przez WSA w Poznaniu wydaje się być zbliżona do zasady, a nie odstępstwem od przyjętej linii orzeczniczej. Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, a przedstawiona argumentacja przekonuje, że nie został naruszony przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał obowiązku przyznania tego świadczenia nawet wówczas, gdy uznał że Wojewoda Wielkopolski dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący. Trudno jest do końca zrozumieć w czym skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. stwierdzającego, że fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powoływania się na nie przez strony. Sąd wskazał, że odmawiając przyznania sumy pieniężnej wziął pod uwagę bardzo dużą liczbę wniosków o pozwolenie na pracę, jak również starania o poprawę mobilności organu poprzez przesunięcia kadrowe i tworzenie nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców. Fakt, że strona kasacyjnie nie zgadza się z tym, że praca urzędu jest usprawniana nie może uzasadniać naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. przez sąd. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.