I OSK 2858/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 21/23 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 listopada 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1310/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 3 października 2022 r. nr OPS.20533.DŚR.5211.50.2022. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 21/23 oddalił skargę D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 listopada 2022 r. nr SKO.ŚR/4111/1310/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W ocenie Sądu pierwszej instancji zakres sprawowanej przez skarżącego opieki w zestawieniu ze stanem niepełnosprawnego ojca wskazuje, że nie odpowiadała ona przesłankom wymienionym w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, uprawniającym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że niewątpliwie ojciec skarżącego jest osobą schorowaną i wymagającą wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, nie mniej jednak z akt sprawy nie wynika aby był osobą obłożnie chorą, pampersowaną czy bez kontaktu, tudzież w stanie wymagającym ciągłej obecności opiekuna. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z twierdzeń skarżącego oraz przedłożonej przez niego dokumentacji nie wynika także, że dolegliwości ojca natury psychiatrycznej wywołują u niego niekontrolowane zachowania. Ojciec skarżącego przyjmuje leki i ma obniżoną motywację. Opieka sprawowana przez skarżącego, nie ma więc charakteru ciągłego, nieustannego, tak aby zmuszała go do definitywnej rezygnacji z jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Nie sposób przyjąć, aby takie czynności jak: robienie zakupów, przygotowywanie posiłków i pomoc w ich spożywaniu, załatwianie spraw urzędowych, kupowanie leków i pomoc w ich podawaniu mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego. Również pomoc w czynnościach higienicznych jest wykonywana zwykle w określonych porach dnia, a zatem i ta czynność nie ma charakteru ciągłego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które mogą być wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Ponadto rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy rodzicem, a dzieckiem. Czynności te w rozmiarze świadczonym przez skarżącego nie wykluczały w ocenie Sądu pierwszej instancji możliwości podjęcia przez niego pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c PPSA w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA oraz w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako ŚwRodzU) przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie) prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, pomimo że organ nie rozważył samodzielnie zebranego w sprawie materiału dowodowego ograniczając się jedynie to powtórzenia jednego z wniosków z wywiadu środowiskowego, nie wskazując jednocześnie na jakiej podstawie stwierdza brak powołanego powyżej związku, mimo, że z zebranego materiału wynikało, że ojciec Skarżącego jest osobą starszą, schorowaną i niezdolną do samodzielnej egzystencji, a zakres opieki realizowanej przez skarżącego, zgodnie z jego oświadczeniem, uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 ŚwRodzU, co pozbawiło Skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) 151 PPSA poprzez jego wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi Skarżącego w sytuacji gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie naruszała art. 77§ 1 KPA w zw. z art. 80 KPA poprzez dowolną ocenę przez organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bezrefleksyjne powtórzenie wniosków wywiadu środowiskowego, którego rolą nie było przeprowadzenie oceny stanu faktycznego, oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ŚwRodzU poprzez uznanie, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem - w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c PPSA; II. na podstawie art. 174 ust. 1 naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ŚwRodzU poprzez jego wadliwe niezastosowanie wynikające z błędnej interpretacji, że tylko "osoba obłożnie chora, pamersowana, czy bez kontaktu, tudzież w stanie wymagającym ciągłej obecności opiekuna" wymaga opieki uzasadniającej rezygnację przez opiekuna z zatrudnienia i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki w zestawieniu ze stanem zdrowia niepełnosprawnego ojca wskazuje, że nie odpowiada ona przesłanką wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ŚwRodzU uprawniającym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że: - ojciec Skarżącego jest osobą starsza, schorowaną wobec której lekarz orzecznik ZUS stwierdził, że nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga pomocy osób trzecich przy podejmowaniu codziennych czynności i od wydania którego to orzeczenia stan ojca Skarżącego uległ pogorszeniu, - Skarżący osobiście i stale opiekuje się ojcem, a zakres faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki w ramach codziennych czynności uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2023 r. oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Krakowie z dnia 3 listopada 20232 r. nr SKO.ŚR/4111/1310/2022 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Chrzanowa z dnia 3 października 2022 r. Ponadto wniesiono o nieprzeprowadzenie rozprawy i rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu według norm prawem przepisanych, z uwagi na fakt, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Na podstawie art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie są zasadniczo trafne. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy niesłusznie pominięto istotne dla sprawy fakty, dlatego słusznie skarga kasacyjna zarzuca, że nie doszło do odpowiadającego wymogom prawa, wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji, co najmniej przedwcześnie odmówiono skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie nie ma sporu, co do tego, że ojciec skarżącego kasacyjnie, w osobie J.K., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niesporne równocześnie pozostaje, że nie ustalono aby ojciec skarżącego kasacyjnie, bez jego udziału, korzystał z opieki instytucjonalnej, ani aby w sprawowaniu opieki nad nim wyręczały skarżącego kasacyjnie inne osoby. Jednocześnie, nie ustalono również, aby ojciec skarżącego był zaniedbywany, albo aby opieka ta sprawowana była w sposób nieprawidłowy. Istota sporu w sprawie ogniskuje się wokół charakteru sprawowanej opieki i wyznaczników, pozwalających uznać charakter sprawowanej opieki za uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się osoby najbliższe osobom niepełnosprawnym, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi wówczas, gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. Zasadnie w tej sytuacji skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zaakcentować trzeba, że w sprawie nie ma sporu, co do tego, że ojciec skarżącego wymaga opieki z uwagi na niezdolność do samodzielnej egzystencji, bo tę kwestię w sposób wiążący przesądza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którym się on legitymuje. Jednocześnie jednak organy kwestionują wymiar opieki sprawowanej przez - jak wynika z akt - jedyną osobę, która tę opiekę świadczy. Dokonana przez Kolegium i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena materiału dowodowego prowadzi do wewnętrznie sprzecznych i niespójnych z zebranymi dowodami wniosków, że wymiar sprawowanej - wyłącznie i prawidłowo - przez skarżącego kasacyjnie opieki nad wymagającym opieki ojcem, w związku z jego niezdolnością do samodzielnej egzystencji, nie dowodzi istnienia związku z brakiem podejmowania przez skarżącego kasacyjnie z zatrudnienia. Zauważyć trzeba, że żadnych wątpliwości, co do istnienia związku pomiędzy wymiarem sprawowanej przez skarżącego kasacyjnie opieki a brakiem podejmowania przez niego zatrudnienia nie zgłaszał organ I instancji, a więc organ przed którym w zasadniczym zakresie toczyło się postępowanie wyjaśniające i który niewątpliwie powinien dysponować najszerszą wiedzą na temat sytuacji tej rodziny. Należy jednocześnie zauważyć, że przyczyną odmownego załatwienia wniosku skarżącego przez organ I instancji było brzmienie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz ustalenie, że skarżący kasacyjnie ma przyznany zasiłek stały. Organ I instancji, nie stwierdził braku związku pomiędzy wymiarem sprawowanej przez skarżącego kasacyjnie opieki a brakiem podejmowania przez niego zatrudnienia. Kolegium natomiast, jakkolwiek słusznie zakwestionowało odmowne załatwienie wniosku skarżącego z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r., to jednocześnie organ II instancji całkowicie pominął, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera zasiłek stały, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. I OSK 273/21, wyrok NSA z dnia 14 maja 2024 r. sygn. I OSK 1061/23). W pierwszej jednak kolejności powinno nastąpić rzetelne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym związku pomiędzy wymiarem sprawowanej przez skarżącego kasacyjnie opieki a brakiem podejmowania przez niego zatrudnienia. Kolegium dokonując tej oceny całkowicie pominęło zasadnicze dla oceny zasadności złożonego wniosku okoliczności tej sprawy. Pominięto w istocie fakt, że sam skarżący jest osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym niepełnosprawności. To oznacza, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym dorosłą osobą, może wiązać się dla niego z trudnościami i przeszkodami, które nie występują w przypadku sprawowania opieki przez osoby bez niepełnosprawności. Co za tym idzie, wykonywanie poszczególnych czynności pielęgnacyjnych może być dłuższe i bardziej czasochłonne. Również uzasadnione niepełnosprawnością skarżącego, jego specjalne potrzeby w codziennym życiu mogą mieć konkretne przełożenie na realną możliwość równoczesnego sprawowania przez niego opieki nad ojcem, jak i podjęcia zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Z akt sprawy nie wynika, aby te okoliczności w ogóle były rozważane w sprawie. W dalszej kolejności należy wskazać, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wskazywał, że pogorszeniu uległ stan psychiatryczny jego ojca, który jest poddawany farmakoterapii z uwagi na "zaburzenia obsesyjno-kompulsyjne z lękami niepokoju i obsesji". Kwestie te również nie zostały zweryfikowane w toku postępowania. Uwzględniwszy charakter tych schorzeń i niepełnosprawność samego skarżącego kasacyjnie, za co najmniej przedwczesny należy uznać wniosek Kolegium, zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego kasacyjnie opieką a rezygnacją z zatrudnienia nie ma związku. Trafnie podnosi w tej sytuacji skarga kasacyjna, że ocena materiału dowodowego została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, prowadzący do niespójnych wniosków. Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Stwierdziwszy, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę, że w sprawie prawomocnie przesądzone pozostaje, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ ustali i udokumentuje charakter niepełnosprawności samego skarżącego i wziąwszy pod uwagę to ustalenie oraz charakter czynności podejmowanych w związku ze sprawowaną nad ojcem opieką, rozważy te ustalenia w kontekście realnych możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Należy również dokładnie ustalić stan ojca skarżącego, w kontekście powoływanych przez niego problemów psychiatrycznych. W przypadku gdy organ dojdzie do wniosku o istnieniu związku pomiędzy wymiarem sprawowanej przez skarżącego kasacyjnie opieki a brakiem podejmowania przez niego zatrudnienia, a nadal w obrocie pozostawać będzie decyzja o przyznaniu zasiłku stałego, rzeczą organu będzie umożliwić skarżącemu dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.