II SA/Rz 312/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu I. S. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 stycznia 2023 r. nr N-III.7570.2.90.2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej I. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest kasacyjna decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 25 stycznia 2023r. nr N-III.7570.2.90.2022, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] września 2022r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") ustalił na rzecz IS (dalej: "Skarżącej") odszkodowanie za nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...], zajętą pod realizację inwestycji drogowej, w kwocie 33 660 zł. Wskazał też, że do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Burmistrz Gminy [...]. Gmina [...] w odwołaniu zarzuciła, że ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca błędnie ustalił obszar analizowany rynku i przyjął do porównania nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową a nie grunty przeznaczone pod tereny komunikacji i drogi. Decyzją z 25 stycznia 2023r. nr N-III.7570.2.90.2022 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", uchylił w całości opisaną wyżej decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową powinien odpowiadać § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555) – dalej: "rozporządzenie", zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2021r., poz. 1899 z późn.zm- zwana dalej "u.g.n.). bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca na podstawie zaświadczenia Burmistrza [...] ustalił, że działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ok. 66% powierzchni znajduje się w obszarze o symbolu - 1MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pozostała część, ok. 34 % powierzchni działki, znajduje się w obszarze o symbolu 1KDd - teren drogi publicznej dojazdowej. Oszacowania prawa własności gruntu dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Biegły w operacie przyjął przeznaczenie nieruchomości na podstawie przeważającego przeznaczenia w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, jako tereny pod zabudowę mieszkaniową i dokonał analizy cen transakcyjnych nieruchomości o ww. przeznaczeniu z terenu gminy [...], w okresie od maja 2021r. do chwili opracowania operatu. Wojewoda podniósł, że dokonując wyceny nieruchomości biegły pominął przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wyceniana nieruchomość ma mieszane funkcje, tj. w części przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, a w części pod drogi. Dla potrzeb wyceny biegły przyjął przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową dla całego terenu działki nr [...], uzasadniając, że przeznaczenie to jest przeważające w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pominięcie przez rzeczoznawcę majątkowego faktu, że około 34% powierzchni działki znajduje się w obszarze o symbolu 1KDd - teren drogi publicznej dojazdowej, stanowi istotną wadę analizowanego operatu szacunkowego, ponieważ żaden przepis prawa nie uprawnia do pomijania przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Jeśli nieruchomość leży na terenie, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie pod drogę, to nie jest ona w żaden sposób podobna do nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Dlatego przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tu kluczowe znaczenie, a nieruchomości porównawcze powinny mieć podobną funkcję wyznaczoną przez plan. W ocenie organu odwoławczego, wycena nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym, na podstawie rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe budzi wątpliwości co do rzetelności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości, ponieważ porównanie nieruchomości o innym przeznaczeniu niewątpliwie ma wpływ na wartość gruntu wycenianej nieruchomości. W związku z powyższym operat szacunkowy nie odpowiada § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Wojewody, decyzja wydana na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji uprawniało do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, IS wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego, jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca podniósł, że kwota ustalonego odszkodowania jest adekwatna do wartości rynkowej jej nieruchomości, a zatem brak jest podstaw do ponownej analizy opracowanego operatu szacunkowego. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 259 - dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. k.p.a. Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzono ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935). Przepis art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, w wyniku czego stronę utraciłaby prawo kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Kolegium o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wysokość odszkodowania przyjęto na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w szczególności operat, szacunkowy, dlatego wskazać należy, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa a operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego dalsze wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Biegły pominął przy wycenie przeznaczenie nieruchomości wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym nieruchomość posiada przeznaczenie mieszane to jest 66% w obszarze o symbolu `1MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pozostała cześć około 34 w obszarze o symbolu1KDd – teren drogi publicznej dojazdowej. Pominięcie przez rzeczoznawcę majątkowego faktu, że 34% powierzchni działki przeznaczonej w m.p.z.p. pod drogę publiczną dojazdową stanowi istotną wadę analizowanego operatu szacunkowego ponieważ żaden przepis prawa nie uprawnia do pomijania przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Stwierdzono też, że operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego dalsze wykorzystanie dla ustalenia odszkodowania (str. 9 decyzji II inst.). We wskazaniach dla ponownie prowadzonego postępowania (str. 11 decyzji organu II inst.) podano, że organ I instancji będzie zobowiązany do wnikliwej analizy operatu szacunkowego, mającego stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Ponadto należy zbadać czy zachodzą przesłanki do zastosowania powiększenia kwoty odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022r., poz. 176 – dalej "spec ustawa"). Podważenie przez Wojewodę dalszego wykorzystania operatu szacunkowego stoi w sprzeczności ze zobowiązaniem organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu wnikliwej analizy operatu szacunkowego. Przyjęcie przez organ II instancji, że operat nie może być wykorzystywany dla celu ustalenia odszkodowania powinno być przekonująco wyjaśnione przez ten organ, a treść uzasadnienia nie zawiera przekonującej w tym zakresie argumentacji, ani też wskazania podstawy prawnej przedstawionej oceny o wartości operatu szacunkowego. Samo przytoczenie § 36 ust. 1 rozporządzenia nie jest wystarczającą przesłanką do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu. Wojewoda Podkarpacki pismem z dnia 19 października 2022 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o odniesienie się do zarzutów dowołania i wyznaczył siedmiodniowy termin. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 26 października 2022r. biegły wyjaśnił, że podstawą określenia wartości rynkowej nieruchomości są aktualne dane transakcyjne zawarte w aktach notarialnych, a więc faktycznie dokonane transakcje sprzedaży porównywalnych nieruchomości gruntowych przy uwzględnieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia, który w zakresie oceny przeznaczenia nieruchomości odsyła do art. 154 u.g.n. Biegły podał, że na przeszkodzie do przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wbrew temu co podała odwołująca stanęły przepisy prawa oraz przeznaczenie wycenianego gruntu określone na podstawie zaświadczenia z dnia 4 lipca 2022r. Burmistrza [...], w którym określono procentowy udział terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową i drogę gminną. Przeważająca funkcja, bo 66 % powierzchni samej tylko wycenianie działki to przeznaczenie mieszkaniowe, a ponadto graniczące nieruchomości są też przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Z tego względu na potrzeby wyceny przyjęto przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. na podstawie przeważającego przeznaczenia w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Powyższe podejście jest spójne z § 36 ust. 4 rozporządzenia nakazującym przy wycenie działek przeznaczonych w dacie wydania decyzji pod drogi przyjmować przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych (dla części wycenianej działki przeznaczonej w dacie wydania decyzji pod inwestycje drogową). Biegły wyjaśnił też przyczyny braku możliwości zastosowania zasady korzyści określonej w art. 134 u.g.n. Odniósł się również do aktów notarialnych nadesłanych przy odwołaniu i wskazał, że potwierdzają niższe ceny nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi w stosunku do cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Końcowo podtrzymał określoną wartość rynkową wycenianej części nieruchomości. Sąd stwierdza, że przepis art. 136 k.p.a. stwarza organowi II instancji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i z takiej możliwości organ skorzystał, ale dowód ten nie stał się przedmiotem oceny przez organ II instancji. Już samo to stwierdzenia, że działanie organu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było przedwczesne, gdyż organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż pominięcie oceną prawną przeprowadzonego dowodu z uzupełniającej opinii biegłego narusza zasadę swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości wycena nieruchomości przez biegłego przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i ocena operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, a kompilacja została zawarta w niżej przytoczonych tezach w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.05.2022r., I OSK 1632/21 (dostępny w cbosa). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym należy uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Brak jest podstaw do przyjęcia do porównań kwot odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy z 2003 r. (M. Wolanin - op. cit., s. 244, nb 20; wyroki NSA z: 2.04.2014r., sygn. akt I OSK 1816/13; 17.05.2016r., sygn. akt I OSK 1843/14). Nie ulega wątpliwości, że grunty o przeznaczeniu drogowym nie są sprzedawane w drodze przetargu, a na wartość gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną bądź użytkową w zasadniczy sposób wpływa możliwość lokalizacji na tych gruntach budynków. Wskazać należy, iż operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód - stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena operatu biegłego jest dokonywana z takiej samej perspektywy jak ocena innych dowodów w sprawie. Swoistym ograniczeniem tej oceny może być brak wiedzy specjalistycznej po stronie organu administracji publicznej w zakresie szacowania nieruchomości. Można więc stwierdzić, że granicą owej oceny jest stan wiedzy pracowników aparatu administracyjnego na temat metod i sposobu wyceny nieruchomości. Wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego doznaje zatem ww. ograniczeń wynikających z braku wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku postępowania ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji doznaje więc ograniczenia z powodu mniejszej wiedzy posiadanej przez pracowników aparatu administracyjnego niż umiejętności biegłego, który operat sporządza. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (również tylko rzeczoznawca dokonuje doboru nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania - § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego - Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Oznacza to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z dnia: 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06; 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11). Ponadto wskazać należy, że żaden przepis prawa, a w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji). Wskazuje na to wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Takie cechy powinny być uwzględnione przy dokonaniu korekty cen. Różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami, które zostały uznane za podobne, mogą wynikać np. z ograniczonej liczby transakcji na danym rynku lokalnym w odniesieniu do pewnej kategorii nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3140/18; 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2689/18). Operat winien zatem zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (teza nr 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym należy uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Brak jest podstaw do przyjęcia do porównań kwot odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy z 2003 r. (M. Wolanin - op. cit., s. 244, nb 20; wyroki NSA z: 2.04.2014 r., sygn. akt I OSK 1816/13; 17.05.2016 r., sygn. akt I OSK 1843/14). Nie ulega wątpliwości, że grunty o przeznaczeniu drogowym nie są sprzedawane w drodze przetargu, a na wartość gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną bądź użytkową w zasadniczy sposób wpływa możliwość lokalizacji na tych gruntach budynków (teza nr2). Mając na względzie powyższe ocena operatu szacunkowego jest możliwa, ale z ograniczeniami wynikającymi z art. 154 u.g.n. Podważenie wartości całego operatu szacunkowego, tak jak uczyniono to w kontrolowanej decyzji, można dokonać w trybie art. 157 u.g.n., którą dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Sąd uznał, że uzasadnienie decyzji Wojewody nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto organ nie wyjaśnił dlaczego za błędną uznaje oceną operatu szacunkowego przedstawioną w decyzji organu i instancji. Sąd zwraca też uwagę, że powiększenie odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1 e specustawy jest możliwe przez organ II instancji, w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Przy uwzględnieniu sprzeciwu dyspozycja art. 151a § 1 p.p.s.a. uprawnia wyłącznie do uchylenia wadliwej decyzję kasacyjnej w całości. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Kwestie materialnoprawne Sąd rozważył w zakresie niezbędnym dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.