I OSK 665/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1084/22 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lutego 2022 r. nr DN.rn.625.24.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2022 r. I SA/Wa 1084/22, oddalił skargę J. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lutego 2022 r. nr DN.rn.625.24.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstawy do prawidłowej oceny merytorycznej rozstrzygnięcia organu administracyjnego i ustalenia razem z nim nie tylko, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy nie została przejęta na własność Skarbu państwa w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ale nawet określenia aktualnego numeru geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości oraz jej stanu własności, a w postępowaniu pozostawały nierozpoznane wnioski dowodowe strony, nakierowane na zgromadzenie dowodów umożliwiających merytoryczne rozpoznanie sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie wskazuje, na której podstawie kasacyjnej oparty jest stawiany w niej zarzut. Po wtóre zauważyć należy, że "Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki" (wyrok NSA z 29.09.2021 r. I OSK 4399/18, LEX nr 3247023). Po trzecie wreszcie, nawet jeśli przyjąć, że postawione w powiązaniu z art. 1 § 2 p.u.s.a. przepisy k.p.a. zostały postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (chociaż są to tylko normy dopełnienia), to w przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest też wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Tymczasem w tym przypadku powołane przepisy k.p.a. (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1) tworzą zbitkę norm o różnej treści, bez wskazania, w jaki sposób i dlaczego naruszony został każdy z tych przepisów. Treść zarzutu kończy się zaś stwierdzeniem, że "w postępowaniu pozostawały nierozpoznane wnioski dowodowe strony, nakierowane na zgromadzenie dowodów umożliwiających merytoryczne rozpoznanie sprawy", bez wyjaśnienia, nawet w uzasadnieniu, o jakie wnioski dowodowe chodzi i jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Wszystko to uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do stawianego zarzutu. Ogólnie zatem wyjaśnić trzeba, że nie można zaakceptować tezy skarżącego kasacyjnie wynikającej z postawionego zarzutu, że to organ miał obowiązek prowadzić postępowanie dopóty, aż zostanie wykazane, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku (dawna parcela nr 2615/6) została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz jaki historycznie był jej stan własności. Skarżący kasacyjnie określił, że postępowanie ma być prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Z § 6 tegoż rozporządzenia wynika natomiast, że "Strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. (1) pkt e), winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt." Zatem dowody na to, jaka nieruchomości ma być wyłączona spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, powinien przedstawić sam wnioskodawca (przez "dokładny obszar" należy rozumieć również wskazanie konkretnej nieruchomości), a w szczególności wykazać, że nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Nawet z ogólnych zasad postępowania wynika, że wskazanie przedmiotu postępowania należy do wnioskodawcy. Ponadto, "Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia [...] strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem przyjąć, że przy bierności strony, ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach" (wyrok NSA z 25.06.2019 r. I OSK 3577/18, LEX nr 2690500). W niniejszej sprawie, jak słusznie ocenił Sąd I instancji, za wystarczające należało uznać działania organu I instancji, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, a polegające na zwróceniu się do archiwów państwowych oraz sądu powszechnego w celu uzyskania informacji dotyczącej położenia działki nr 2615/6 oraz tego, czy została ona przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Okoliczność, że działania te nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, z uwagi na brak archiwalnych dokumentów, dowodzi jedynie, że organ w oparciu o dokumenty, którymi dysponował, nie mógł ustalić w sposób niebudzący wątpliwości przedmiotu żądania skarżącego, a więc również przedmiotu postępowania. Nie jest przy tym uprawnione twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że to w dyspozycji organu pozostawały wszelkie dokumenty geodezyjne, pozwalające na ustalenie stanu własności nieruchomości i jej historycznych losów. Zarzuty pod adresem Prezydenta Miasta Sosnowiec, prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, na skutek skarg skarżącego kasacyjnie, badały organy nadzoru geodezyjnego, łącznie z Ministrem Rozwoju, Pracy i Technologii. Już Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z 6 października 2020 r. wyjaśnił skarżącemu, że w celu uzyskania informacji, jakie działki obejmuje księga hipoteczna HIP [...] należy zlecić wykonanie odpowiednich prac geodezyjnych (sporządzenie wykazu synchronizacyjnego), który po weryfikacji i przyjęciu do zasobu geodezyjnego może stanowić podstawę do dalszych działań. Nie jest więc prawdą, że organy dysponowały w ramach dostępnych zasobów, materiałem dowodowym, który pozwalał na merytoryczne załatwienie sprawy. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał, o jaką konkretnie oznaczoną nieruchomość chodzi (według aktualnej ewidencji gruntów) oraz jaki był stan jej własności oraz podstawa prawna jej przejęcia, a już tylko to ostatnie musiało być koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Mając na uwadze, że zarzut skargi kasacyjnej nie miał usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.