II GSK 1286/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. Sp. k. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3481/21 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. Sp. k. w S. na czynność Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr O/9520/3/2021 w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do rejestru ośrodków, w których mogą odbywać się turnusy rehabilitacyjne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 8 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3481/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Sp. z o.o. Sp. k. w S. na czynność Wojewody Mazowieckiego z 9 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do rejestru ośrodków, w których mogą odbywać się turnusy rehabilitacyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. Sp. z o.o. Sp. k. w S. (dalej "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a.") oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się rozprawy. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego: - art. 10d ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573; dalej "ustawa o rehabilitacji zawodowej") w zw. z w § 15 ust. 1 pkt 4 lit a tiret 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. Nr 230, poz. 1694; dalej "rozporządzenie") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Ośrodek musi posiadać schody o szerokości biegu ponad 4 m, zaopatrzone w balustradę pośrednią, aby spełnić warunki dla osób, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, gdy tymczasem właściwa wykładania tego przepisu stanowi, że jeżeli ośrodek posiadałby schody o szerokości biegu ponad 4 m, to wtedy muszą posiadać balustradę pośrednią i w konsekwencji błędne zastosowanie skutkujące akceptacją przez Sąd odmowy wpisu do rejestrów ośrodków pomimo spełnienia przez [...] prowadzonego przez skarżącą warunków wynikających z tego rozporządzenia, - art. 10d ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej w zw. z w § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o uzyskanie wpisu może być złożony tylko przez podmiot, który już prowadzi ośrodek wpisany do rejestru w momencie ubiegania się o wpis, podczas gdy z przepisu tego wynika, że podmiotem uprawnionym do złożenia skutecznego wniosku o uzyskanie wpisu jest również podmiot dopiero ubiegający się o prowadzenie ośrodka i w konsekwencji błędne zastosowanie skutkujące akceptacją przez Sąd odmowy wpisu do rejestru ośrodków [...] pomimo tego, że wniosek złożył podmiot uprawniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazać nadto należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Wynika z tego, że postawione w niej zarzuty muszą odnosić się do wyroku sądu pierwszej instancji i powoływać przepisy, którym ten sąd uchybił. Innymi słowy należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, jakie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej nie powiązał ich z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia prawa materialnego z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącej– polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji. Dodać należy, że wzorcami kontroli wyroku sądu pierwszej instancji, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie. Powyższa wadliwość skargi kasacyjnej nie uniemożliwiła jej rozpoznania. Wobec tego należy przypomnieć, że przedmiotem sporu prawnego jest ocena prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który oddalił skargę na czynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do rejestru ośrodków, w których mogą odbywać się turnusy rehabilitacyjne dla osób z dysfunkcją narządu ruchu poruszających się na wózkach inwalidzkich i nieporuszających się na nich, z upośledzeniem umysłowym, z padaczką, z chorobami układu krążenia oraz z innymi schorzeniami. WSA uznał, że ośrodek powinien był spełniać warunki dostępności wskazane w § 15 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia, w tym posiadać schody o szerokości biegu ponad 4 m zaopatrzone w balustradę pośrednią. Skoro zaś takich schodów ośrodek nie posiadał, Sąd zaakceptował stanowisko organu, że nie spełnił warunku dostępności, co stanowiło odmowę wpisu do rejestru. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jak wskazał WSA, Wojewoda wyjaśnił, że ze złożonego wniosku nie wynika, że skarżąca jest organizatorem już działającego ośrodka, w którym mogą odbywać się turnusy rehabilitacyjne dla osób korzystających z dofinansowania PFRON, co uprawniałoby do zakwalifikowania wnioskodawcy do grupy podmiotów uprawnionych z uwagi na prowadzenie ośrodka. Zgodnie z art. 10d ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej wojewoda prowadzi rejestr ośrodków oraz rejestr organizatorów turnusów i dokonuje wpisu do tych rejestrów na okres 3 lat po spełnieniu przez ośrodek lub organizatora turnusów warunków określonych zgodnie z ust. 8 pkt 3. Na podstawie tego ostatniego przepisu Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, w którym określone zostały m.in. warunki, jakie powinni spełniać organizatorzy turnusów rehabilitacyjnych i ośrodki, w których odbywają się turnusy, sposób oceny spełniania tych warunków i dokonywania wpisu do rejestru organizatorów turnusów oraz rejestru ośrodków, a także zasady prowadzenia tych rejestrów. Z § 15 rozporządzenia wynika, że wpis do rejestru ośrodków otrzymuje ośrodek, jeżeli spełnia następujące warunki dostępności dla osób, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 (z dysfunkcją narządu ruchu nieporuszających się na wózkach inwalidzkich), jeżeli posiada m.in. schody o szerokości biegu ponad 4 m zaopatrzone w balustradę pośrednią. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy przepis należy interpretować literalnie jako nakaz wyposażenia ośrodka w schody o szerokości biegu ponad 4 m zaopatrzonych w balustradę pośrednią. Przepis § 15 ust. 1 lit. a rozporządzenia wskazuje bowiem konkretne warunki, jakie spełniać muszą ośrodki, aby uzyskać wpis do rejestru. Nie sposób jest interpretować ten przepis warunkowo, jak chciałaby tego skarżąca, a mianowicie jako warunek stawiany ośrodkom, które mają schody o szerokości przebiegu ponad 4 m. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do nierównego traktowania ośrodków w zależności od ich wyposażenia w schody o danej szerokości biegu. Za przyjęciem wykładni zaprezentowanej przez organ oraz przez Sąd pierwszej instancji przemawiają ponadto względy bezpieczeństwa użytkowników ośrodka, tj. osób z dysfunkcjami narządu ruchu nieporuszającymi się na wózku. W celu zapewnienia tym osobom możliwości korzystania ze schodów, schody te muszą być szerokie i posiadać dodatkową balustradę ułatwiającą poruszanie się po nich. Z tego powodu pierwszy zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10d ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej w związku z § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zostało uznane za błędne. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że "niezasadny jest również zarzut naruszenia § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wpis do rejestru ośrodka otrzymuje ośrodek, jeżeli wniosek ośrodka został złożony przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w której zlokalizowany jest ośrodek, albo prowadzącego ośrodek. Wojewoda wyjaśnił, że ze złożonego wniosku nie wynika, że skarżąca Spółka jest organizatorem już działającego ośrodka, w którym mogą odbywać się turnusy rehabilitacyjne dla osób korzystających z dofinansowania PFRON, co uprawniałoby do zakwalifikowania wnioskodawcy do grupy podmiotów uprawnionych z uwagi na prowadzenie ośrodka. Z wniosku wynika bowiem, że ośrodek będzie mieścił się w nowo wybudowanym budynku, a z opinii Samorządu Województwa wynika, że nie wszystkie wskazane we wniosku elementy zaplecza do prowadzenia zajęć sportowo-rekreacyjnych na terenie ośrodka istniały w dniu jego złożenia". Rację ma skarżąca, że z powyższego stanowiska Sądu wynikałoby, że wpis do rejestru może uzyskać jedynie działający ośrodek, a nie taki, który ma dopiero rozpocząć działalność. Powyższe doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji – niemożności otwarcia nowych ośrodków wpisanych do rejestru. Powyższa wadliwość nie wpłynęła jednak na prawidłowość wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku. Jak bowiem wynika z zawiadomienia o odmowie wpisu do rejestru ośrodków, organ jako drugą podstawę odmowy wpisu do rejestru podał niedołączenie przez skarżącą stosownej umowy (aktu notarialnego) bądź niewskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości, z których wynikałoby, że wniosek został złożony przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w której zlokalizowany został ośrodek, albo prowadzącego ośrodek (§ 15 ust. 1 pkt 1). Z uwagi na powyższy brak słusznie organ uznał, że wniosek spółki zawierał brak, który uniemożliwił dokonanie wpisu. WSA, oddalając skargę, w tej części błędnie uzasadnił swoje stanowisko, jednak zasadnie uznał, że czynność organu była zgodna z prawem, co przemawiało za oddaleniem skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.