II OSK 2034/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 867/19 w sprawie ze skargi Z.P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 września 2019 r. nr IGR-II.7840.4.109.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 marca 2020 r., II SA/Ol 867/19 oddalił skargę Z.P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 września 2019 r. nr IGR-II.7840.4.109.2019 utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 17 kwietnia 2019 r. nr Bec/17/2019, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z 28 listopada 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] nr [...] zlokalizowanej na działce nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości D., gm. [...]. Z.P. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez przyjęcie, że organy obu instancji nie miały prawa ingerować w projekt budowlany oraz dokumentację techniczną i tym samym uwzględniać maksymalnej mocy oraz pochylenia anten. W istocie zdaniem Sądu I instancji oraz organów nie ma znaczenia, jaka jest faktycznie moc EIRP planowanych anten; 2) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), dalej: p.o.ś., w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), dalej: u.o.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), dalej: r.p.m.z.o.ś.; poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten oraz możliwej w przyszłości zabudowy na danym terenie; 3) art 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma bezwzględnie charakter wiążący nawet w przypadku, w którym organ ma pełną świadomość, iż planowane urządzenia mogą pracować z wielokrotnie większą mocą. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Objęty przytoczoną podstawą kasacyjną art. 3 § 1 p.p.s.a. określa, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższy przepis tak, jak i wskazany przez skarżącą przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji tylko z tego względu, że skarżąca nie podziela oceny prawnej, jaką Sąd zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując przyczyny, z powodu których nie podzielił stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącą kwestionującą dopuszczalność zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. jako inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ew. [...], obręb [...] w D. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia. Uzasadnienie wyroku z 9 marca 2020 r. nie posiada wskazanej wadliwości, zostało bowiem sporządzone w sposób, który ujawnia w sposób prawidłowy, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 września 2019 r. za zgodną z prawem. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na wykazaniu, że przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowanie wyjaśniające cechowało się brakami, które były następstwem dopuszczenia się w sprawie błędnej wykładni art. 6 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d i § 3 ust. 8 pkt 1 lit. a-g r.p.m.z.o.ś. Wadliwości tej miał nie dostrzec Sąd I instancji w toku kontroli sądowej zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, formułując tego rodzaju zarzut, pozbawione jest jednakże szczegółowej argumentacji, która poddawałaby analizie przynajmniej w podstawowym zakresie uwarunkowania faktyczne rozpatrywanej sprawy, wskazując na przepisy prawa materialnego mające w niej zastosowanie z uwagi na określone w art. 35 ust. 1 p.b. wymaganie wraz z wyjaśnieniem ich znaczenia normatywnego. Uzasadnienie zamieszczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych cechuje się w tym zakresie istotnymi brakami, ponieważ sprowadza się wyłącznie do "zwrócenia uwagi" Naczelnego Sądu Administracyjnego na grupę orzeczeń sądów administracyjnych, których obszerne fragmenty zostały przytoczone w skardze kasacyjnej wraz z wyjaśnieniem, że są one akceptowane przez stronę skarżącą i jako że odnoszą się do "podobnych spraw", stanowisko interpretacyjne w nich zawarte stanowić powinno podstawę uzasadniającą podważenie oceny prawnej sformułowanej w zaskarżonym wyroku. Kontekst zgłoszonych przez skarżącą uwag, w tym tej, że sformułowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wątpliwości odnośnie do prawidłowości stanowiska interpretacyjnego zaprezentowanego we wskazanych przez skarżącą orzeczeniach powinno prowadzić do zastosowania w sprawie art. 187 § 1 p.p.s.a., nakazuje przypomnieć, że po wywiedzeniu skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, ONSAiWSA 2023/1/1, odnośnie do przedstawionego do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 703/21 zagadnienia prawnego, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna została oparta na tym samym założeniu, co mając na uwadze postawione Sądowi zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d i § 3 ust. 8 pkt 1 lit. a-g r.p.m.z.o.ś., uniemożliwia uznanie zaskarżonego wyroku za wadliwy z tego powodu, że Sąd kierował się nieprawidłowymi kryteriami wyznaczającymi sposób dokonania analizy środowiskowej spornego przedsięwzięcia. Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 55 u.p.z.p. należy wskazać, że wynikające z art. 55 u.p.z.p. związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, iż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kierować się odmiennymi warunkami zabudowy działki budowalnej od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Jakkolwiek decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach określonych w tej decyzji, tym niemniej następuje to pod warunkiem, że jej adresat jako inwestor spełni wszystkie warunki przewidziane przepisami p.b. Zawarte w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzenie, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stanowi dokonanie na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaganej konkretyzacji art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. Działanie to nie oznacza jednak, że z uwagi na treść art. 55 u.p.z.p. organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.). Takie wymaganie ciążące na organie administracji architektoniczno-budowlanej w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 865/19; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 209/19; wyrok NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2490/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1590/19; wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., II OSK 546/18) nie budzi zasadniczych zastrzeżeń. Sąd I instancji nie sformułował w zaskarżonym wyroku wniosków, które stałyby w wyraźnej sprzeczności z przedstawionym stanowiskiem. Jakkolwiek bowiem zwrócił uwagę na treść decyzji Burmistrza [...] z 7 sierpnia 2018 r. nr 10/16 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla spornej inwestycji, w której tenże organ wskazał, że inwestor nie jest zobowiązany legitymować się decyzją środowiskową, tym niemniej legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 9 września 2019 r. nie powiązał z prawnym przesądzeniem powyższej kwestii i istniejącym związaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej poglądem Burmistrza [...] w tym zakresie, ale z brakiem podstaw do jego podważenia jako błędnego w świetle zgromadzonej w postępowaniu dokumentacji projektowej potwierdzającej, iż w wyznaczonym obszarze wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania 12 anten sektorowych (A1-A4, B1-B4 i C1-C4) skierowanych na azymuty 110°, 230° i 350°, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi mniej niż 2000 W, nie występują miejsca dostępne dla ludności. Ustalenie powyższe dawało podstawę, by uznać, że przedsięwzięcie zaprojektowane na działce nr ew. [...], obręb [...] w D. nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.