III OZ 44/25

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2024 r., sygn. akt I SO/Wa 13/24 w sprawie z wniosku M.H. o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 22 listopada 2024 r., sygn. akt I SO/Wa 13/24, oddalił wniosek M.H. o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że M.H. pismem z 8 sierpnia 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie, Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej [...] grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi Prokurator wskazał, że skarga na bezczynność (bez daty) może dotyczyć składania fałszywych zeznań w toku postępowania przed Prokuraturą w postępowaniu o sygn. akt PR 1 Ds.166.2019. Podał, że w sprawie tej postanowieniem z 13 września 2019 r. odmówiono wszczęcia śledztwa - na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k. Pokrzywdzona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, na skutek którego Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z 16 listopada 2019 r. utrzymał ww. postanowienie w mocy. Prokurator stwierdził również, że kolejne pisma składane przez wnioskodawczynię potraktowano jako wnioski w trybie § 285 ust. 1 i 2 regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2024 r., sygn. akt I SO/Wa 16/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek, podnosząc że skoro niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność Prokuratora w zakresie spraw rozpatrywanych w ramach postępowania karnego, to niedopuszczalne jest wymierzenie Prokuratorowi grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OZ 289/24 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. NSA podkreślił, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Ponownie rozpoznając sprawę powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy podlega uwzględnieniu. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Artykuł 55 § 1 P.p.s.a., na mocy którego złożono wniosek o wymierzenie grzywny ma na celu zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. i zapobieganie przetrzymywaniu przez nie skarg skierowanych do sądu administracyjnego. Następnie WSA w Warszawie zauważył, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OPS 1/23 wskazano, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. W konsekwencji organ, do którego złożono skargę na bezczynność w rozpoznaniu zawiadomienia jest stroną postępowania sądowego. Natomiast kwestię, czy organ ten jest podmiotem (organem w znaczeniu funkcjonalnym) obowiązanym w rozumieniu przepisów prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zainicjowanej wnioskiem/pismem strony, z uwagi na przedmiot postępowania z wniosku o ukaranie karą grzywny na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a., można rozstrzygnąć dopiero podczas rozpatrywania skargi wniesionej w sprawie. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie Sąd. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażano w judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OZ 105/19 stwierdził, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy uważa, że nie jest organem w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. To dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Tym samym żadna z powoływanych przez organ okoliczność nie zwalnia go z obowiązku przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi wraz z odpowiedzią na skargę. W powołanej wyżej uchwale III OPS 1/23, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma na celu przymuszenie organu do nadesłania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w określonym terminie. Dopiero wymuszenie tego obowiązku daje podstawę do rozpoznania sprawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności skargi, jakkolwiek o charakterze formalnym, to jednak kończy postępowanie sądowoadministracyjne. Nie byłoby to możliwe, gdyby organ nie wypełnił swoich obowiązków z art. 54 § 1 P.p.s.a. NSA wskazał, też że nie zawsze jest oczywiste, że sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Gdyby uznać, że w sprawie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie akt sprawy można dokonywać oceny, czy sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej, to mogłoby dochodzić do sytuacji, że sąd rozpoznający sprawę wymierzenia grzywny mógłby uznać, iż nie jest to sprawa z zakresu administracji publicznej zaś sąd rozpoznający skargę mógłby wyrazić odmienny pogląd. Tym samym w ocenie Sądu argumenty organu dotyczące odrzucenia wniosku o wymierzenie grzywny, w związku ze stwierdzeniem organu, że skarga jest niedopuszczalna nie mogą odnieść skutku. Przechodząc zatem do oceny zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny, WSA w Warszawie wskazał, że w sprawie miało miejsce niezastosowanie się organu do obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Skarga strony na bezczynność organu, została wniesiona do organu w dniu 20 czerwca 2023 r. Organ zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I wzywany był do nadesłania skargi oraz wyjaśnienia czy skarga znajduje się w Prokuraturze. Pismem z 18 września 2023 r. złożył stosowne wyjaśnienia, wskazując jednocześnie, że nie odnotował wpływu skargi na bezczynność. Należy zauważyć, że z treści nadesłanej przez skarżącą w załączeniu do wniosku o wymierzenie organowi grzywny kserokopii skargi wynika, że została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prokuratury Rejonowej [...]. Prokurator oryginału skargi nie przekazał do dnia dzisiejszego. Uznać zatem należy, że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Uwzględniając powyższe Sąd uznał wniosek skarżącej za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 zł. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze treść wniosku i okoliczności sprawy, w której organ błędnie uznał, że skarga skarżącej skierowana jest do niego. Przedstawiona przez organ argumentacja nie usprawiedliwia niedopełnienia ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi Sądowi. Z powyższym rozstrzygnięciem Sądu nie zgodził się Prokurator, wnosząc zażalenie i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postepowania zażaleniowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 54 § 1 w zw. Z art. 55 § 1 P.p.s.a., poprzez nałożenie na organ grzywny, w sytuacji nierozpoznania przez Sąd przyczyn nieprzekazania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jego jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniu Prokuratora, wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Grzywnie tej nadano mieszany (dyscyplinująco-restrykcyjny) charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Wskazać należy, iż w omawianym zakresie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wydanego wcześniej w niniejszej sprawie postanowienia z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OZ 289/24 stwierdził, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 P.p.s.a., a zatem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego, czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a.) aniżeli sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (w tej sprawie – w ocenie skarżącej – bezczynność Prokuratora), to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 P.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest jedynie wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. – bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Stanowisko to zostało potwierdzone uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OPS 1/23, w której uznano, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Błędne jest zatem twierdzenie organu, iż w tej sprawie nie był on zobowiązany do przekazania skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie Prokuratorowi w okolicznościach niniejszej sprawy grzywny w wysokości 100 zł jest prawidłowe. W sytuacji, gdy skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, nie została przekazana do WSA w Warszawie, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter. Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie podkreślić należy, że wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny nie jest zbyt dotkliwa. Przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. przewiduje natomiast grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7.155,48 zł – M.P. z 2024 r., poz. 110). Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Z tych względów powołany w zażaleniu zarzut naruszenia art. 54 § 1 w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.