I OSK 4054/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 650/18 odrzucające skargę Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych postanawia: 1. sprostować z urzędu oczywiste omyłki zawarte w komparycji zaskarżonego postanowienia w ten sposób, że w miejsce słów: "Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K." wpisać słowa: "Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S.", a w miejsce słów: "dla osób przewlekle samotnie chorych" wpisać słowa: "dla osób przewlekle somatycznie chorych"; 2. oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 650/18 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. W uzasadnieniu wskazano, że na mocy zaskarżonej decyzji uchylono w całości decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działającego z upoważnienia Burmistrza B., którą odmówiono P. J. skierowania do Domu Pomocy Społecznej, i orzeczono co do istoty sprawy w ten sposób, że skierowano P. J. do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych położonego w G. przy ul. M. [...]. W ocenie Sądu I instancji Burmistrz B., będący jednocześnie organem pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie, nie posiada legitymacji skargowej do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła Gmina B., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Burmistrz B. nie posiada legitymacji skargowej do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że skoro ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 nakłada na gminę obowiązek uiszczania opłat, który konkretyzuje decyzja o umieszczeniu określonej osoby w domu pomocy społecznej oraz decyzja o określeniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, to uznać należy, że Gmina B. ma interes prawny, a tym samym legitymację do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegał wyłącznie zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, uznać należy, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy Gmina B. jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji uchylającą decyzję, którą w pierwszej instancji wydał Burmistrz tej gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej trzeba pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej skarżącej gminy, działający z upoważnienia Burmistrza tej gminy wydał decyzję - jako organ pierwszej instancji - o odmowie skierowania P. J. do Domu Pomocy Społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. - jako organ odwoławczy - uznało, że organ ten popełnił błąd. Nie ulega wątpliwości, że zarówno działania Burmistrza B., jak i SKO w N. S. mają taki sam charakter, tj. władczego działania w zakresie pomocy społecznej. Innymi słowy, oba organy występowały w sprawie z takiej samej pozycji, czyli organu administracyjnego, który miał obowiązek prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego i procesowego wobec jednostki. Rację przyznać należy Sadowi I instancji co do tego, że nie może być dopuszczalna sytuacja, że ten sam podmiot - gmina (jej organ) - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Taka sytuacja budziłaby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałaby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 815/09, że przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał burmistrz tej gminy jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to bowiem sytuację, w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony (por. również: uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, a także: postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 527/12, postanowienie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2585/11 oraz wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04). W konsekwencji powyższego uznać należy zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu. Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę Gminy B. jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Nie dopuścił się przy tym naruszenia zarzucanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 50 p.p.s.a. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O sprostowaniu oczywistych omyłek zawartych w komparycji zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 166 p.p.s.a.