I GSK 1579/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 1514/21 w sprawie ze skargi [...] na czynność Gminy Puck w przedmiocie ustalenia wysokości i przekazania dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA lub Sąd I instancji), wyrokiem z 30 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 1514/21 oddalił skargę K. S. (dalej: skarżąca) na czynność Gminy Puck (dalej: organ lub Gmina) w przedmiocie ustalenia wysokości i przekazania dotacji oświatowej w roku 2020 i 2021. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1) Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm., dalej: u.f.z.o.) przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli została ustalona w sposób prawidłowy i w konsekwencji - zaskarżonej czynności tj. wypłaceniu dotacji oświatowej dla skarżącej w latach 2020 i 2021 nie można zarzucić niezgodności z prawem, podczas gdy: - w odniesieniu do roku 2020 organ błędnie pomniejszył kwotę wydatków bieżących w przedszkolach publicznych o kwotę klasyfikowaną w budżecie w rozdziale 85401 "Świetlice szkolne w § 0690 Wpływy z różnych opłat", twierdząc, że są tam ujęte dochody gminy tytułem opłat za wyżywienie w przedszkolach, podczas, gdy tego rodzaju opłaty powinny być klasyfikowane w dedykowanym do tego rodzaju dochodu paragrafie 0670 "Wpływy z opłat za korzystanie z wyżywienia w jednostkach realizujących zadania z zakresu wychowania przedszkolnego". Tym samym organ, a tym samym Sąd, uznają wyliczenie organu za słuszne - naruszył art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o.; - organ błędnie uwzględnił tylko częściowo kwotę wydatków bieżących w przedszkolach publicznych klasyfikowanych w rozdziale 80149 (Realizacja zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego) nie wskazując sposobu ustalenia kwoty, jaka w ramach tego rozdziału była rzeczywiście zaplanowana na prowadzenie przedszkoli publicznych, a jaka, i czy w ogóle, była przeznaczana na realizację wydatków w ramach innych jednostek budżetowych; - organ błędnie pomniejszał wysokość wydatków bieżących w przedszkolach publicznych (art. 12 ust. 1 in principio u.f.z.o.) o kwotę dotacji celowej tytułem zwrotu kosztów wychowania przedszkolnego poniesionych przez inne gminy a dotyczące uczniów mających miejsce zamieszkania w gminie Puck (zgodnie z art. 52 u.f.z.o.). Tego rodzaju pomniejszenie nie wynika bowiem z art. 12 ust. 1 pkt 1 -7 u.f.z.o.; - organ błędnie pomniejszał wysokość wydatków bieżących w przedszkolach publicznych (art. 12 ust. 1 in principio u.f.z.o.) o kwotę ujętą w piśmie z 27 maja 2021 r. jako zwolnione środki własne gminy po otrzymaniu dotacji na wychowanie przedszkolne. Art. 12 u.f.z.o. nie statuuje możliwości takiego pomniejszenia. Art. 8 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe ujmuje prowadzenie przedszkoli publicznych jako zadanie własne gmin. Sposób wyliczenia dotacji opiera się na sferze wydatków (bieżących w przedszkolach publicznych), która z założenia rozdzielona jest od sfery źródeł finansowania tych wydatków. Wobec tego fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. dotacji celowej na wychowanie przedszkolne, z środków UE, z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i wyżywienia, nie prowadzi do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkoli publicznych (a zatem i na podstawę ustalenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych). Stanowisko to ma oparcie w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., II GSK 2404/11. Tak: Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie sygn. akt I A Ca 679/14; także: wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., II GSK 2404/11, LEX nr 1331844, z dnia 24 marca 2009 r., sygn. II GSK 284/08, LEX nr 529879 i z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. II GSK 317/07, LEX nr 447847). Pomniejszenie wysokości wydatków bieżących zaplanowanych na przedszkola publiczne o wysokość określonych dochodów musi mieć oparcie w ustawie (jako wyjątek od zasady - jak to ma miejsce w przypadku np. opłat z tytułu korzystania z wychowania przedszkolnego i opłat za wyżywienie). Wyjątków tych (kolejnych kategorii pomniejszeń) nie można domniemywać (exceptiones non sunt extendendae – zakaz wykładni rozszerzającej wyjątków). Wobec tego, nie można uznać, że kwota zwolnionych środków własnych gminy po otrzymaniu dotacji na wychowanie przedszkolne powinna pomniejszać podstawę ustalenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych; - Sąd błędnie uznał, że skarżąca myli się, przyjmując, że po stronie wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli zawsze należy ująć całkowitą kwotę wydatków bieżących. Tymczasem, jest to zdanie prawdziwe i przy uwzględnieniu wprost wskazanych w ustawie wyłączeń w zakresie wydatków (wydatków przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ) na tym etapie ustalania podstawowej kwoty dotacji, należy ustalić całość wydatków bieżących w przedszkolach publicznych samorządowych, którą to kwotę następnie pomniejsza się o wskazane w pkt 1-7 art. 12 u.f.z.o. wartości. Jak stanowi orzecznictwo, do pojęcia wydatki ponoszone w przedszkolach należy podejść w sposób funkcjonalny, a więc mają to być wydatki, które faktycznie związane są z działalnością przedszkola. Ważne jest to, że mają one być ponoszone w przedszkolach tzn. muszą być to wydatki związane z działalnością przedszkoli bez względu na to pod jaką pozycją budżetową zostaną zapisane (vide: wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 20.06.2017 r. I C 661/16) oraz w jakiej formie organizacyjno-prawnej przedszkole jest prowadzone (zakład budżetowy, jednostka budżetowa). Nie ma tu znaczenia sam sposób ich księgowania (wyodrębniania, np. na odpowiednim rachunku, wydzielonym lub specjalnym), czy także sposób (źródło) ich finansowania (np. ponoszenie opłat przez rodziców uczniów) - tak: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27.10.2017 r. IV CSK 732/16. 2) Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez zdawkowe jedynie wyjaśnienie podstaw oddalenia skargi tj. ograniczające się w istocie do podjęcia krytyki wyliczeń przedstawionych przez skarżącą, nie weryfikując jednak w sposób obiektywny, na podstawie zgromadzonych dokumentów, sposobu ustalenia i wypłacenia dotacji przez organ, przyjmując a priori, ze skoro wyliczenia strony skarżącej są, w ocenie Sądu, nieprawidłowe, to tym samym podstawowa kwota dotacji została dokonana zgodnie z uregulowaniami art. 12 u.f.z.o. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku instancji jawi się jako nieprzekonujące i arbitralne; b) art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez jedynie częściowe uwzględnienie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Zgodnie z treścią przepisu i w świetle wypowiedzi orzecznictwa w tym zakresie, Sąd zobowiązany jest badać, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; uchwała NSA wydana w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych (tak: Wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 r., II GSK 1358/10). Pominięcie weryfikacji legalności zaskarżonej czynności organu i ograniczenie się przez Sąd wyłącznie do zakwestionowania stanowiska skarżącej jawi się jako nierozpoznanie istoty sprawy. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych ujętych w art. 174 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania, konieczne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć również należy, że artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Dodać należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla spełnienia wymogu wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie i przyznając priorytet zarzutom mającym oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dostrzec należy, że ustawodawca – o czym już była wyżej mowa – wskazał, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uznany za skuteczny o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem ani w poszczególnych zarzutach (w których zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1) ani uzasadnieniu nie wykazano, iż skarżący kasacyjnie dowiódł spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić że, organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonanie odmiennej, od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną, oceny podjętej przez organ czynności nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jedynie niezajęcie przez Sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Uzasadnienie wyroku w szczególności sposób jednoznaczny wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał przepisy, z których wyłania się mechanizm określenia podstawowej kwoty dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz mechanizm aktualizacji kwoty dotacji. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego atu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej wynikającego z akt sprawy. Zaś orzekanie "na podstawie akt sprawy", o jakim mowa w tym przepisie oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i legły u podstaw wydania zaskarżonej czynności. Innymi słowy sąd naruszyłby art. 133 § 1 p.p.s.a. gdyby oceniał legalność zaskarżonej czynności wychodząc poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Omawiany przepis także nie może służyć kwestionowaniu ustaleń faktycznych i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z prawem dokonanej czynności - nie może stanowić jego naruszania, nawet gdyby stanowisko sądu w tym zakresie było błędne (zob. wyrok NSA z 2.12.2010 r., I GSK 806/10, Legalis). Nieskuteczność zarzutów postawionych w oparci o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy o u.f.z.o poprzez błędną wykładnię. W tym miejscu rozważań należy wskazać, że przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Przy czym stawiając zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20.07.2011 r., III FSK 335/10). Z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że Sąd niewłaściwie odczytał treść przepisu art. 12 ust. 1 u.f.z.o. Sąd w tej materii wskazał, że skarżąca błędnie twierdzi, iż po stronie wydatków bieżących stanowiących kwotę podstawową dotacji dla przedszkoli zgodnie z art. 12 u.f.z.o. należy zawsze uwzględnić całkowitą kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 12 u.f.z.o. kwota wydatków bieżących, przy obliczaniu kwoty podstawowej dotacji, zostaje pomniejszona o kwoty oraz opłaty wskazane w art. 12 ust. 1 pkt 1 – 7. Aby otrzymać podstawową kwotę dotacji, dopiero tak pomniejszoną kwotę wydatków bieżących należy podzielić przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w prawidłowo zrekonstruował teść normy prawnej wynikającej z przepisu art. 12 ust.1 u.f.z.o. Natomiast sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. wskazuje, iż skarżąca w istocie kwestionuje prawidłowość pomniejszenia kwoty wydatków bieżących w przedszkolach publicznych tj. dokonania przez gminę błędnych wyliczeń kwoty wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przedszkoli. W tym miejscu należy wskazać, iż zarzutem błędnej wykładni nie można zwalczać wadliwych w ocenie strony ustaleń faktycznych. Dodatkowo należy wskazać, iż Sąd I instancji wypowiedział się i w tej kwestii, wskazując iż w wyliczeniach strony skarżącej w kwotach wydatków bieżących nie odęto zaplanowanych wydatków majątkowych w rozdziałach:80104,75085,80148. Do wyliczenia PKD strona błędnie dodała cały rozdział 80149. Błędnie strona także odjęła kwotę zaplanowanych dochodów z tytułu opłat na żywienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.