I OSK 2022/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt I SAB/Wa 293/23 w sprawie ze skargi P.S. i Z.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosków o zmianę okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej i udzielenie bonifikaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy solidarnie na rzecz P.S. i Z.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt I SAB/Wa 293/23, po rozpoznaniu skargi P.S. i Z.S., zwanych dalej "skarżącymi", na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy, zwanego dalej "organem", w przedmiocie rozpoznania wniosków o zmianę okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej i udzielenie bonifikaty: 1. stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy przy rozpoznaniu wniosków z dnia 12 lipca 2022 r. o zmianę okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej i udzielenie bonifikaty dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz P.S. i Z.S. sumę pieniężną w kwocie po 2000 złotych dla każdego z nich; 4. Zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz P.S. i Z.S. solidarnie kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m. st. Warszawy. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w części obejmującej pkt 1, 3 i 4, podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 35 § 2 K.p.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. oraz w związku z art. 35 § 5 K.p.a. przez niedostateczną i niewłaściwą kontrolę sposobu prowadzenia przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania w przedmiocie wniosku o zmianę okresu wnoszenia opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i udzielenie bonifikaty i uznanie, że organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy; 2. art 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., w związku z art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Skarżący kasacyjnie organ, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie od skarżących na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik P.S. i Z.S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 12 lipca 2022 r. złożyli do Prezydenta m. st. Warszawy dwa wnioski. Pierwszy wniosek został złożony na podstawie art. 7 ust. 6d ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 20 40 ze zm.), zwanej dalej "ustawą przekształceniową", i dotyczył zmiany okresu wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia na okres 20 lat. Drugi wniosek został złożony na podstawie art. 9 tej ustawy w związku z uchwała Rady m. st. Warszawy nr LXXV/2128/2018 z dnia 18 października 2019 r. i dotyczył udzielenia bonifikaty od opłaty przekształceniowej. Z akt sprawy wynika, że zaświadczeniami z dnia 16 listopada 2023 r. (nr [...] oraz nr [...]) organ zaświadczył, że okres wnoszenia opłaty przekształceniowej, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, za przedmiotową nieruchomość, z uwzględnieniem 98 % bonifikaty wynosi 16 lat począwszy od dnia 1 stycznia 2023 r. Ponadto organ poinformował, że w wyniku rozpoznania wniosku, w którym zgłoszono zamiar jednorazowego wniesienia opłaty, po uwzględnieniu 98 % bonifikaty (za 16 lat) należna opłata wynosi 1794,88 zł, licząc od dnia przekształcenia w odniesieniu do udziału związanego z prawem współwłasności nieruchomości na kwotę 5609,01 złotych. Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami, na których oparto skargę kasacyjną oraz zakresem ich uzasadnienia, a także granicami przedmiotowymi sprawy, w której wniesiono skargę do Sądu I instancji (skarga bezczynność), nie oceniał prawidłowości zastosowanej przez organ formy załatwienia wniosków skarżących z dnia 12 lipca 2022 r. Organ administracji wydał w sprawie zaświadczenia. Nastąpiło to w dniu 16 listopada 2023 r. Czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin przewidziany w art. 217 § 3 K.p.a. Stosownie do jego treści zaświadczenie powinno zostać wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że termin ten został przez organ wielokrotnie przekroczony. Po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać zaświadczenie o żądanej treści albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 K.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a. Oznacza to, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio. Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut kasacyjny naruszenia art. art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miała miejsce bezczynność jako stan, w którym sprawa wydania zaświadczenia nie została załatwiona w terminie. Jakkolwiek P.S. i Z.S. skarżyli do Sądu I instancji przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, to jednak o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do podjęcia działania (wydania aktu lub podjęcia czynności) określony według stosowanych przepisów, a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Po drugie, z uwagi na szczególną regulację art. 217 § 3 K.p.a. - art. 35 K.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania, a zatem nie mógł zostać naruszony w taki sposób, w jaki wskazuje to skarżący kasacyjnie organ. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., w związku z art 141 § 4 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. odbywa się zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, a Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił wysokość nałożonej grzywny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).