II SA/Gl 378/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. L. (L.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.3.2022 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 nr NWXIV.7581.3.3.2022, Wojewoda Śląski (Wojewoda, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania K. L. (skarżący) od decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (Starosta, organ I instancji) z dnia 30 grudnia 2021 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Z., wywłaszczonej jako działka [...], wchodzącej obecnie w skład działki [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Niniejsza decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 19 maja 2017 r. skarżący i S. L. zwrócili się do Starosty o wydanie - na podstawie art. 136 u.g.n. - decyzji o zwrocie na ich rzecz (jako byłych właścicieli) przedmiotowej nieruchomości położonej w Z. Postanowieniem z 17 października 2017 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania o zwrot działki z wniosku S. L. z uwagi na wniesienie żądania przez osobę nieposiadającą legitymacji procesowej strony. W trakcie postepowania Wojewoda, dwukrotnie uchylił decyzję Starosty o odmowie zwrotu przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 23 października 2017 r. Starosta odmówił zwrotu działki na rzecz skarżącego wskazując, że znajdujące się w jej obszarze grunty, które były dawniej jego własnością pochodzą z działki nabytej od niego w drodze dobrowolnej umowy sprzedaży, a nie wywłaszczonej w rozumieniu u.g.n. Wojewoda, decyzją z 30 stycznia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylił rozstrzygnięcie Starosty z dnia 23 października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r. sygn. SK 39/15. Wskazał, że Starosta miał obowiązek uwzględnić zmieniony powołanym orzeczenia Trybunału stan prawny. Wojewoda zwrócił uwagę na niewystarczające udokumentowanie przebiegu zmian gruntowych nieruchomości, której dotyczyła decyzja. Starosta, decyzją z 28 sierpnia 2019 r. nr [...] orzekł o zwrocie części zawnioskowanej nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że sprawa zwrotu pozostałej części wywłaszczonej działki [...], wchodzącej w skład działki [...] zostanie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Decyzją z 9 kwietnia 2021 r. Starosta odmówił zwrotu na rzecz skarżącego części nieruchomości położonej w Z., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka [...] odpowiadającej, zgodnie z wykonanym projektem podziału działkom [...] i [...], wchodzącym w obszar działki [...], objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA uznając, że cel, na jaki została ona nabyta - budowa drogi ekspresowej S-94 relacji [...], został na jej części, oznaczonej w projekcie podziału jako działki [...] i [...], zrealizowany. Wojewoda Śląski, decyzją z 16 lipca 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie Starosty z dnia 9 kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie przewidzianej do wydzielenia działki [...] jest prawidłowe. Położenie tego obszaru w granicach pasa drogi ekspresowej potwierdza bowiem zarówno konsekwentne w tym zakresie stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA), jak i zestawienie mapy z projektem podziału z danymi z ogólnie dostępnego Geoportalu Infrastruktury Informacji Przestrzennej. Widok mapy satelitarnej pozwala stwierdzić, że istotnie działka ta znajduje się w granicach pasa drogowego. W ocenie Wojewody wątpliwości budził natomiast stan planowanej do wydzielenia działki [...] (o powierzchni 11 m2), która wprawdzie planowana jest geodezyjnie do wydzielenia z działki [...], jednak fizycznie znajduje się w tym samym obszarze, co działka [...] (uznana za zbędną na cel wskazany w umowie z 7 sierpnia 2001 r. rep. A [...]) i przylega do wydzielonej z niej działki [...] zwróconej wnioskodawcy decyzją Starosty z 28 sierpnia 2019 r. Wojewoda uznał, że kwestia zbędności obszaru odpowiadającego planowanej do wydzielenia działce [...] nie została zbadana w sposób wyczerpujący. Za słuszny uznał zarzut odwołania, że Starosta oparł się w tym zakresie wyłącznie na niespójnym stanowisku GDDKiA. Podniósł, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien ustalić, na podstawie opinii uprawnionego geodety, przebieg granic pasa drogowego drogi ekspresowej na spornym obszarze. Kolejną decyzją z 30 grudnia 2021 r. nr [...] Starosta odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Z., wywłaszczonej jako działka [...], wchodzącej obecnie w skład działki [...] (w części odpowiadającej działkom [...] i [...]). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że został powołany, zgodnie z zaleceniem Wojewody, uprawniony geodeta, który przeprowadził czynności związane ze wznowieniem znaków granicznych działki [...]. Na sporządzonej mapie GDDKiA naniosła granice drogi ekspresowej S1 relacji [...] oraz poinformowała, pismem z 17 listopada 2021 r., że działka [...] stanowi pas tej drogi. W tym stanie rzeczy Starosta uznał, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki dopuszczające zwrot nieruchomości w odniesieniu do działek [...] i [...], stanowiących obecnie część wywłaszczonej działki [...]. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wniósł o jej zmianę lub uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Zarzucił organowi I instancji wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i w sposób całkowicie dowolny, w tym poprzez naruszenie art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 4 ust. 1 w związku z art. 34 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust, 1 pkt 2 i art. 137 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: Podkreślił, że budowa została zakończona, w obrębie działek objętych postępowaniem nie toczą się obecnie żadne prace o charakterze budowalnym, na przedmiotowych działkach nie znajduje się także pas drogowy. Wyraził opinię, że nieruchomość w takiej części, w jakiej organ miał zamiar ją sprzedać w ramach prowadzonego postępowania, w której pozostawała oznaczona nr ewidencyjnym [...] winna zostać zwrócona skarżącemu. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.3.2022, Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 30 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do potwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia na wywłaszczonej działce [...] wchodzącej obecnie w skład działki [...]. Wojewoda podniósł, że szkic polowy nr 1 z 22 września 2021 r., sporządzony przez uprawnionego geodetę M. S. w ramach czynności związanych ze wznowieniem znaków granicznych działki [...] potwierdza, że planowana do wydzielenia z niej działka [...] nie pokrywa się z działką [...]. Zatem dokonano jednoznacznych ustaleń, co do których Wojewoda wyraził zastrzeżenia w decyzji z 16 lipca 2021 r. Na przywołanym szkicu GDDKiA naniosła granice drogi ekspresowej S1 relacji [...] oraz poinformowała, pismem z dnia 17 listopada 2021 r., że działka [...] znajduje się w pasie tej drogi. Położenie tego obszaru w granicach pasa drogi ekspresowej potwierdza również zestawienie mapy z projektem podziału z danymi z ogólnie dostępnego Geoportalu Infrastruktury Informacji Przestrzennej. Widok mapy satelitarnej pozwala stwierdzić, że istotnie działka ta znajduje się w granicach pasa drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący powtórzył zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego t.j. art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Katowicach stanowiące de facto zwykłe pismo stanowi o charakterze prawnym działek objętych wnioskiem; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób fragmentaryczny, niezupełny, pomijający całokształt istotnych okoliczności w sprawie, z pominięciem, że działki stanowiące przedmiot wniosku nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, że uprzednio sam organ usiłował je zbyć na rzecz prywatnego właściciela, co oznacza, że w okresie już 2017 r. nie były one wykorzystane na cel wywłaszczenia, a miały stać się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego; art. 79 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób częściowo pozbawiający stronę prawa do udziału w nim poprzez dokonywanie podziałów i wydzielania działek i w części wyłącznie fragmentów działki [...] ( wg stanu na styczeń 2017 r.) z księgi wieczystej [...] do księgi wieczystej [...] w ramach innych postępowań: art. 80 k.p.c. poprzez wydanie decyzji w oparciu jedynie o pismo GDDKiA, bez pogłębionej analizy stanu sprawy i faktów znanych organowi z urzędu; art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzyganie wątpliwości na korzyść wnioskodawcy, w sytuacji odebrania stronie przysługującego jej uprawnienia do zwrotu nieruchomości stanowiącej uprzednio jej własność raz naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym m.in. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez dowolne ustalenie, że działki objęte wnioskiem stanowią pas drogowy lub jak wskazał organ "użytek drogowy"; art. 4 ust. 1 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. z 23 grudnia 2015 r. ) w związku . z §36 ust a rozporządzenie poprzez dowolne przyjęcie, że cały obszar objętych działek stanowi pas drogowy lub "użytek drogowy"; art. 136 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że fragmenty działki zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia w związku z tym, że stanowią obecnie ciek wodny, jak również, że są "użytkiem drogowym", pomimo faktu, że zostały wywłaszczone - w rozumieniu przepisów - na potrzeby budowy drogi ekspresowej, następnie zaś w części jako zbędne przekazane do zarządu Starostwa Powiatowego w Z., które w 2017 r. podjęło starania w celu ich sprzedaży, a po złożeniu wniosku zostały następczo przekazane w zarząd GDDKiA i skutkiem nieprawidłowej decyzji uznane za element drogi, skutkiem tego zaś odmówiono ich zwrotu przynajmniej w części. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Starosty oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu argumentował (podobnie jak w odwołaniu, że o zbędności działki na cel wywłaszczenia nie może decydować jej aktualny stan lub wola organu, w tym przypadku organu, który działając w imieniu Skarbu Państwa działkę w części usiłował zbyć jak zbędną resztówkę po budowie drogi, następnie zaś po złożeniu wniosku o zwrot wydzielając ją w sposób dowolny i odmawiając zwrotu jak w decyzji. Zdaniem skarżącego nieruchomość w takiej części, w jakiej organ miał zamiar ją sprzedać w ramach prowadzonego postępowania, w której pozostawała oznaczona nr ewidencyjnym [...] winna zostać zwrócona skarżącemu, powyższe świadczy bowiem dostatecznie o jej zbędności, która powinna być oceniono odpowiednio 7 i 10 lat po zakończeniu inwestycji, zgodnie z art. 137 u.g.n. nie zaś według stanu ustalanego ex post po dokonaniu dalszego zbędnego w przekonaniu skarżącego dzielenia działek. W opinii skarżącego poza uwagą organu pozostało analiza i stwierdzenie czy celem wywłaszczenia była budowa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie ewentualnie odrzucenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył ,co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259- dalej "p.p.s.a."), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może zostać uchylona tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie w oparciu o wskazane powyżej kryteria stanowiła decyzja Wojewody Śląskiego dnia 28 kwietnia 2022 r. nr NWXIV.7581.3.3.2022, Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 30 grudnia 2021 r. odmawiającą skarżącemu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że skarga, jako nieuzasadniona musiała podlegać oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy uczyniły zadość wymogom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i należycie oceniły zebrany materiał dowodowy. Ocena ta była zgodna z art. 80 k.p.a. i nie była dowolna. Zasadnicza kwestia jaka podlegała ocenie w przedmiotowej sprawie dotyczyła zaistnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, skarżący zakwestionowali prawidłowość postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego tej w sprawie. Dokonana przez Sąd we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającymi jej uchylenie. W ocenie Sądu, w badanej sprawie przeprowadzono prawidłowo postępowanie wyjaśniające i w następstwie tego dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym, a wydając na ich podstawie rozstrzygnięcie nie naruszono przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę ewentualnego uwzględniania zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej :"u.g.n."). Art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W świetle przytoczonych powyżej przepisów pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Obowiązkiem organów administracji w realiach rozpoznawanej sprawy było najpierw ustalenie celu, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, a następnie ustalenie, czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a to wobec niezrealizowania celu tego wywłaszczenia. Sprawowana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody wymaga zatem rozstrzygnięcia, czy prawidłowo ustalono cel wywłaszczenia oraz czy prawidłowo ustalono, że cel ten został zrealizowany. Oceniając, czy organ prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej działki zauważyć najpierw należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy aktem notarialnym repertorium [...] z 7 sierpnia 2001 r. skarżący sprzedał Skarbowi Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych nieruchomości położone w Z., oznaczone jako działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz w L., oznaczone jako działki; [...], [...], [...], [...] oraz działki [...] i [...] (udział wynoszący 4/6 części) - za kwotę 131.606,00 zł (sto trzydzieści jeden tysięcy sześćset sześć złotych). Zgodnie z § 2 aktu notarialnego nieruchomości te przeznaczone były pod budowę drogi ekspresowej S-94 relacji [...]. Działka [...] miała powierzchnię 1555 m2 i została podzielona na działki [...] o powierzchni 31 m2 (stanowiącą ciek wodny) i [...] o powierzchni 1524 m2 oznaczoną użytkiem "dr" (projekt podziału został wpisany do ewidencji zasobu powiatowego 13 grudnia 2004 r. nr ewidencyjny K.E.R.G. [...]). W dacie podziału działka ta pozostawała w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanej GDDKiA). Następnie, na wniosek trwałego zarządcy, decyzją Wójta Gminy R. z 25 lipca 2011 r. znak [...] dokonano scalenia 23 działek, w tym także działki [...] do działki [...], która następnie (tą samą decyzją) została podzielona na 7 kolejnych działek. W wyniku tego podziału powstały między innymi działki [...], [...] 1 [...]. Następnie podzielono działkę [...] na działki [...] i [...], działkę [...] na [...], [...] i [...], a działkę [...] na [...], [...] [...]. Pierwotny obszar działki [...] stanowią obecne działki [...], część [...], [...] i [...]. Należy również nadmienić, że został ponadto zaprojektowany podział działki [...], polegający na wydzieleniu z niej działek [...] i [...], w obszarze odpowiadającym działce [...]. Projekt ten nie został jednak zatwierdzony, posłużył natomiast do dokonania ustaleń w kontrolowanym postępowaniu. Starosta, decyzją z 28 sierpnia 2019 r. zwrócił na rzecz skarżącego nieruchomość położoną w Z., objętą księgą wieczystą [...], oznaczoną jako działki: [...] (powstała z podziału działki [...]) i [...] (powstała z podziału działki [...]) oraz odmówił zwrotu działki [...] (powstałej w wyniku podziału działki [...]). Sprawa zwrotu pozostałej części wywłaszczonej działki [...], wchodzącej w skład działki [...] jest przedmiotem niniejszego postepowania. Starosta zgromadził materiał dowodowy, który jest wystarczający do potwierdzenia, że działka [...] stanowi drogę publiczną (obecnie S1). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że cel na jaki została wywłaszczona część nieruchomości położona w Z., oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka [...] odpowiadająca, zgodnie z wykonanym projektem podziału działkom [...] i [...], wchodzącym w obszar działki [...], został zrealizowany. Położenie tego obszaru w granicach pasa drogi ekspresowej potwierdza stanowisko GDDKiA, jak i zestawienie mapy z projektem podziału z danymi z ogólnie dostępnego Geoportalu Infrastruktury Informacji Przestrzennej. Natomiast widok mapy satelitarnej pozwala stwierdzić, że istotnie działka ta znajduje się w granicach pasa drogowego. GDDKiA jako zarządca dróg krajowych (do których zalicza się S1), jest podmiotem właściwym do udzielania informacji o stanie prawnym i faktycznym nieruchomości, na których znajdują się drogi krajowe. Tym samym jej pisma zawierające informacje o działce [...] są oficjalnymi dokumentami, potwierdzającymi jej stan prawny i faktyczny. Odnośnie tej części nieruchomości zatem należałoby zastosować wykładnię systemową art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniającą ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a także powołać się na art. 2a ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii – co prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu (kategoria res extra commercium) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r ., IV CSK 556/13 (LEX nr 1475237 ) aprobując co do zasady pogląd że droga publiczna z pasem drogowym, na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako caL.ć. Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Uwzględniając dokonane w niniejszej sprawie ustalenia, stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu uznać należało, że znajdowały one potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym i pozwalały przyjąć, że nie została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w postaci jej zbędności na cel wywłaszczenia. Materiał dowodowy był przy tym wystarczający do dokonania przez organy oceny w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut braku dokonania przez organy analizy i stwierdzenia czy celem wywłaszczenia była budowa trasy drogowej. Zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skarżący wbrew treści tegoż przepisu stara się podważyć te dowody, które przywołuje organ, a które prowadzą do wniosków dla niego niekorzystnych. Nawet jeśliby obecny sposób zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości odbiegał częściowo od celu pierwotnego, to okoliczność taka nie może być podstawą zwrotu nieruchomości. Modyfikacja celu wywłaszczenia jest czymś zupełnie innym, niż całkowita zmiana tego celu. Przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym (por. uchwałę Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149). W ocenie Sądu, przeprowadzone dowody są wiarygodne i wzajemnie potwierdzają, że działka nr [...], której zwrotu żąda skarżący znajduje się w pasie drogowym drogi S1. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również dokumentów urzędowych, korzystających z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, prawidłowo zatem w zaskarżonej decyzji uznano, że na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Skutkowało to natomiast tym, że brak było przesłanki zwrotu nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w postaci jej zbędności na cel wywłaszczenia. Wobec ustalenia, że w sprawie nie zaistniała przesłanka zwrotu nieruchomości z art. 136 ust. 3 u.g.n., w ocenie Sądu, prawidłowo zaskarżoną decyzją odmówiono skarżącemu zwrotu działki nr [...], a zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.