III OW 67/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia WSA (del.) Tadeusz Kiełkowski, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa M. o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa M. a M. Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska przez wskazanie organu właściwego w sprawie dokonania pomiarów hałasu lotniczego postanawia oddalić wniosek. UZASADNIENIE W piśmie z 7 października 2024 r. Marszałek Województwa W. (dalej: "Marszałek") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a M. Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w K. (dalej: "WIOŚ") przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy wniosku o dokonanie pomiarów hałasu lotniczego . W uzasadnieniu wniosku Marszałek wskazał, że spór kompetencyjny powstał na kanwie wniosku R.G. (właściciela nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości W., ul. [...], gmina Z.) w sprawie uciążliwego hałasu lotniczego w porze nocy, generowanego poprzez operacje lotnicze obsługiwane przez Międzynarodowy Port Lotniczy im. [...] (załącznik nr 4). Zgodnie z treścią tego pisma zakłócenia ciszy nocnej powstają przy startach statków powietrznych z ww. lotniska od strony zachodniej na stronę wschodnią - w zakresie korytarza odejścia ze ścieżki i wznoszenia na północ. W niniejszym wniosku wniesiono o dokonanie przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. pomiarów hałasu lotniczego na jego nieruchomości. Pomiary miałyby być wykonane w układzie jako: pomiary dzienne (godziny 6.00 - 22.00) i pomiary w czasie ciszy nocnej (w przedziałach czasowych - godziny 22.00-23.00, godziny 23.00-24.00, godziny 24.00-5.00, godziny 5.00-6.00). Zawiadomieniem z 23 sierpnia 2024 r. WIOŚ przekazał wniosek Marszałkowi wskazując na jego właściwość w tej sprawie. Marszałek wskazał jednak, że to organy inspekcji ochrony środowiska mają kompetencję do wykonywania kontroli interwencyjnych, a w ich wyniku pomiarów hałasu w środowisku. W ocenie Marszałka, zlecenie wykonania pomiarów hałasu na wniosek osoby fizycznej nie mieści się w kompetencjach marszałka województwa i powierzonych mu zadaniach zleconych. Zdaniem Marszałka, wnioskowane badania poziomu hałasu, co jednoznacznie wynika z pisma z 18 sierpnia 2024 r., mają jedynie stanowić środek do uzyskania materiału dowodowego na potrzeby trwającego postępowania przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia "[...]". Tym samym przedmiotowy wniosek mieszkańca nie zmierza do przeprowadzenia działań, o których mowa w art. 178, 237 lub 362 p.o.ś. Marszałek zaznaczył, że organy Województwa M. wypełniły swoje w/w obowiązki związane ze sporządzeniem oraz uchwaleniem programu ochrony środowiska przed hałasem dla województwa m., co jednak nie oznacza, że są obowiązane do zajęcia się sprawą na podstawie wniosku. W zakresie wspomnianych w piśmie WIOŚ zadań podmiotów zarządzających infrastrukturą wynikających z art. 175 - 176 p.o.ś. także nie wynika obowiązek marszałka województwa do zajęcia się sprawą na podstawie wniosku z 18 sierpnia 2024 r. Pomiary, o których mowa w przywołanych przepisach są wykonywane przez zarządzającego lotniskiem - nie ma to jednak żadnego związku ze wspomnianym wnioskiem. Obowiązek prowadzenia pomiarów w związku z eksploatacją obiektów komunikacyjnych jest zapisany w ustawie (art. 175-176), ale to nie oznacza, że w związku z każdym otrzymanym pismem mieszkańców mają być one wykonywane w krótkim odstępie czasu w miejscu wskazanym w tym piśmie i w dodatku przy ustaleniu zakresu i terminu pomiarów z wnioskodawcą. Marszałek wskazał ponadto, że możliwe jest także, że przedmiotowa sprawa znajduje się w kompetencji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na wniosek WIOŚ wniósł o wskazanie Marszałka jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że przedmiotowe zagadnienie należy rozpatrywać w kontekście map akustycznych dla województwa m., na podstawie których opracowuje się program ochrony przed hałasem - dokument wyznaczający kierunki działań o charakterze naprawczym, których celem jest polepszenie klimatu akustycznego w otoczeniu Międzynarodowego Portu Lotniczego im. [...]. WIOŚ przypomniał, że zgodnie z art. 115a ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie wydaje się. W takiej sytuacji nie ma podstaw do prowadzenia przez WIOŚ kontroli zakładu wraz z pomiarami hałasu, gdyż pomiary te nie mogłyby być wykorzystane w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. WIOŚ nie mógłby też podjąć dalszych działań administracyjnych, m.in. wymierzyć w drodze decyzji kary pieniężnej, nawet w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych emisji hałasu do środowiska. Zgodnie bowiem z art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, administracyjne kary pieniężne wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1, poziomów hałasu. WIOŚ wskazał, że w myśl art. 376 pkt 2b i art. 379 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, organem ochrony środowiska, właściwym w zakresie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w tym, w przypadku hałasu generowanego przez statki powietrzne na lotnisku [...], jest Marszałek, który wyposażony jest w odpowiednie narzędzia administracyjno-prawne do podejmowania działań w przypadku negatywnego jego oddziaływania na środowisko. Może on. m.in., zgodnie z art. 362 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W decyzji, o której mowa powyżej, organ ochrony środowiska może określić: zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko, czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego, termin wykonania obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Nie ulega wątpliwości, że istnienie konkretnej sprawy indywidualnej warunkuje dopuszczalność wszczęcia sporu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez jeden z organów pozostających w sporze. Zakres rozstrzygnięcia, co do którego zaistniał spór o właściwość wyznaczony jest z kolei wnioskiem strony, która oczekuje od organu administracji publicznej załatwienia konkretnej sprawy. W tej sprawie wnioskodawca wystąpił o przeprowadzenie pomiarów emisji hałasu lotniczego. Dla rozstrzygnięcia sporu konieczne jest zatem wskazanie przepisu stanowiącego normę kompetencyjną, która umożliwi podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie normą taką jest art. 178 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.), który uprawnia organ ochrony środowiska do nałożenia w drodze decyzji na zarządzającego lotniskiem, obowiązku prowadzenia w określonym czasie pomiarów między innymi hałasu, jeśli przeprowadzone kontrole poziomów hałasu emitowanego w związku z eksploatacją obiektu, dowodzą przekroczenia standardów jakości środowiska. W następnej kolejności należy zatem odpowiedzieć na pytanie, który z organów ochrony środowiska jest właściwy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Właściwość organów ochrony środowiska określa art. 378 p.o.ś., z którego wynika, że tego rodzaju organem nie jest organ inspekcji ochrony środowiska. Oznacza to, że w tym przypadku M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie mógł zostać wskazany jako organ właściwy w sprawie. Ustalenia więc wymaga, czy właściwy organem ochrony środowiska jest w tej sprawie Marszałek Województwa M. W art. 378 ust. 1 p.o.ś. określono zakres spraw, w których właściwy jest starosta, przy czym ustawodawca zdecydował się na wskazanie (przez odniesienie się do poszczególnych jednostek redakcyjnych ustawy p.o.ś.) konkretnych kategorii decyzji administracyjnych, do których wydania właściwy jest ten właśnie organ. W kolejnych ustępach art. 378 p.o.ś. wskazano natomiast sprawy, do załatwienia których właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 378 ust. 2 p.o.ś.), marszałek województwa (art. 378 ust. 2a, p.o.ś.), organ właściwy do wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi (art. 378 ust. 2aa p.o.ś.) oraz wójt, burmistrz bądź prezydent miasta (art. 378 ust. 3 p.o.ś.). Nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 178 ust. 1 p.o.ś. może być starosta, bowiem wprost do treści tego przepisu odsyła art. 378 ust. 1 p.o.ś. Przepis art. 378 ust. 1 p.o.ś. nie jest jednak normą zamkniętą, ponieważ art. 378 ust. 2, 2a, 2aa oraz 3 p.o.ś. stanowią wobec niego lex specialis. Kluczową okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, że Lotnisko [...] jest terenem zamkniętym ustalonym przez Ministra Obrony Narodowej. Oznacza to, że w tej sprawie do wydania decyzji z art. 178 ust. 1 p.o.ś. nie jest również właściwy Marszałek Województwa M. To z kolei oznacza, że brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sporu przez wskazanie któregokolwiek z organów wszczynających ten spór, a więc wniosek Marszałka Województwa M. podlegał oddaleniu. Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.