III OSK 2972/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku P. J., A. Ł., B. B. i S. G. o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy M. z dnia 12 grudnia 2023 r., znak: [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej P. J., A. Ł., B. B. i S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 401/24 w sprawie ze skargi P. J., A. Ł., B. B. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 maja 2024 r., znak [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań odmówić wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy M. z dnia 12 grudnia 2023 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. UZASADNIENIE Decyzją z 12 grudnia 2023 r. Wójt Gminy M., po rozpoznaniu wniosku Gminy M. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "[...]", powiat kielecki, województwo świętokrzyskie. Ponadto organ I instancji nałożył na inwestora warunki i wymagania korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P. J., A. Ł., B. B. i S. G. (dalej: skarżący). Decyzją z 27 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy powołał się na art. 59 ust. 1 i ust 3, art. 59a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1838 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję z 27 maja 2024 r. wnieśli skarżący. Wyrokiem z 12 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę skarżących na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 27 maja 2024 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W treści skargi skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy M. z 12 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W obecnym stanie prawnym, ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1890). Nowelizacją z 13 lipca 2023 r. dodano art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Również ta okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza bowiem, że ocenie mogły podlegać wyłącznie argumenty wniosku mające znaczenie z punktu widzenia ochrony skarżących, a nie dotyczące całego przedsięwzięcia o charakterze liniowym, która wykracza swoim oddziaływaniem znacznie poza nieruchomości skarżących. W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Skarżący byli zobowiązani jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić przesłanki wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, jednak uprawdopodobnienie to nie może sprowadzać się do ogólnych twierdzeń, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji zawarty w skardze kasacyjnej sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji jest konieczne z uwagi na "niepowetowaną szkodę jaka może zostać spowodowana realizacją inwestycji bez przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, jak również bez szczegółowego wyważenia interesów indywidualnych oraz interesu społecznego". Skarżący nie wykazali jednak, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołują trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę. Uzasadnienie wniosku sprowadza się do zacytowania ogólnych rozważań sądów administracyjnych dotyczących przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, w tym również w odniesieniu do decyzji środowiskowej. Ponadto skarżący wskazali, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji "spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w szczególności zaś będzie podstawą do realizacji kolejnych decyzji inwestycyjnych w tym budowy rowów odwadniających i zmiany stosunków wodnych, co może wpłynąć negatywnie na nieruchomości graniczące bezpośrednio z rowami odwadniającymi, gdyż spowodują gromadzenie się wody w innym miejscu". Realizacja przedsięwzięcia na podstawie kolejnych decyzji koniecznych dla rozpoczęcia procesu inwestycyjnego stanowi oczywiste następstwo uzyskania decyzji środowiskowej, która jest przecież prejudykatem w tego rodzaju postępowaniu. Natomiast argumentacja skarżących dotycząca rowów odwadniających jest lakoniczna i pozbawiona szerszego uzasadnienia w kontekście przesłanek z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej. Tak sformułowany wniosek był niewystarczający i nie pozwalał na jego uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia może spowodować określone uciążliwości, ale skarżący nie wykazali, żeby te uciążliwości mieściły się w kategorii przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.