II GW 107/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Chorzowa z dnia 6 września 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Chorzowa a Prezydentem Miasta Łodzi w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Łodzi jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 6 września 2024 r. Prezydent Miasta Chorzowa, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość - zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Prezydentem Miasta Chorzowa - w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla G. T. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że w dniu [...] lipca 2024 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi wpłynął wniosek Dyrektora Zespołu Szpitali Miejskich w Chorzowie z dnia 16 lipca 2024 r. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla G. T. Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Działu Pomocy Materialnej i Pracy Socjalnej MOPS w Łodzi uznał, że organ do którego wpłynęło podanie jest niewłaściwy. W związku z tym, pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r., sprawa została przekazana do Ośrodka Pomocy Społecznej w Chorzowie. Dalej Prezydent Miasta Chorzowa stwierdził, że z przesłanej dokumentacji wynika, że G. T. nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku i nie posiada meldunku na pobyt stały. Z oświadczenia X. X., babki wnioskodawcy wynika, że G. T. nie jest nigdzie zameldowany i brak jest z nim kontaktu. Ponadto dokumentacja wskazuje, że w dniu [...] [...] 2024 r. G. T. przebywał [...] w Chorzowie, gdzie został [...]. Wobec powyższego Ośrodek Pomocy Społecznej w Chorzowie wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL do Urzędu Miasta w Chorzowie z prośbą o podanie ostatniego adresu stałego zameldowania G. T. W odpowiedzi Urząd Miasta Chorzów poinformował, że G. T. posiadał ostatni stały meldunek przy ul. [...] w Łodzi [...]. Nie posiadamy jednak informacji na temat jego obecnego miejsca pobytu. Według wnioskodawcy - Prezydent Miasta Chorzowa - w przypadku G. T., w świetle art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., ustalenie właściwości miejscowej organu powinno opierać się na ostatnim miejscu zamieszkania lub pobytu. W związku z tym uważamy, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie prawa G. T. do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydent Miasta Łodzi, jako organ właściwy ze względu na ostatnie ustalone miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Prezydent Miasta Łodzi, pismem z dnia 28 października 2024 r., wniósł odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W odpowiedzi na wniosek stwierdził, że nie jest właściwy do rozpatrzenia omawianej sprawy. W uzasadnieniu swego stanowiska Prezydent Miasta Łodzi wskazał, że w przedmiotowej sytuacji z całą pewnością nie da się ustalić obecnego miejsca zamieszkania lub pobytu G. T.. Na podstawie danych rejestrowych możemy jedynie ustalić ostatni jego adres zameldowania, tj. ul. [...] w Łodzi. Samo zameldowanie zaś będące czynnością materialno-techniczną prawa administracyjnego, nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Zgodnie z poglądem zgodnie prezentowanym w orzecznictwie o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy ustalone okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest/była głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. W toku postępowania prowadzonego przez MOPS w Łodzi ustalono jednak, że G. T. nie zamieszkuje pod wskazanym adresem, nie figuruje w systemie POMOST, nie był objęty pomocą MOPS na terenie miasta Łodzi i nie posiada w Łodzi stałego ani czasowego zameldowania. Dlatego, w opinii MOPS w Łodzi należy przyjąć, iż jest on osobą, której miejsca zamieszkania obecnego ani ostatniego w kraju nie da się ustalić. Jedyne dane świadczące o pobycie G. T. w konkretnym miejscu świadczą o jego czasowym pobycie w Chorzowie, w trakcie hospitalizacji, a więc w miejscu, w którym doszło do zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych. Mając zatem na uwadze treść art. 21 § 2 k.p.a., zgodnie z którym sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie, sprawa winna podlegać rozpoznaniu przez Prezydenta Miasta Chorzowa, w którym to mieście G. T. był hospitalizowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa G. T. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z pozostających ze sobą organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793; dalej: ustawa o świadczeniach). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Rozważając w pierwszym rzędzie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W świetle powyższego należy uznać, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, G. T. była ul. [...] w Łodzi [...]. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Łodzi. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.