II SA/Go 773/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K.S. i M.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda (dalej w skrócie: "organ odwoławczy", "Wojewoda") - po rozpoznaniu odwołania K.S. i M.S. od decyzji Starosty (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] sp. z. o.o., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną na dz. nr [...] Gmina [...] - decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że na gruncie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 682, dalej w skrócie: "Pr. bud.") organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4. Organ odwoławczy wyjaśnił, że analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy uznał, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną na dz. nr [...] w całości spełnia wymogi Pr. bud. Z uwagi na fakt, że działka objęta inwestycją nie znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestor dołączył decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2021 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalającej warunki lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...]. Dołączono także ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] utrzymującą w mocy ww. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu odwoławczego przedłożony wraz wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany jest zgodny z warunkami ustalonymi w tej decyzji. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania i sprawdzenia projektu zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego. Analiza materiału dowodowego sprawy prowadzi do wniosku, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że prowadząc postępowanie odwoławcze przeanalizował również kwestie dotyczące wpływu zamierzenia na środowisko. Zdaniem Wojewody dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane odrębnie dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jak i miejsc dostępnych dla ludności zostały określone rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448). Zgodnie z projektem budowlanym projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej ma zostać zlokalizowana w północnej części działki nr [...] w znacznych odległościach od granic sąsiednich nieruchomości (minimum ok. 15m od granicy z działką nr [...]), na terenie których brak jest zabudowy. Jak wynika ze znajdującej się w projekcie budowlanym Kwalifikacji przedsięwzięcia (rys. 2, 3a, 3c), pola elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy nie mniejszych niż dopuszczalne wartości, określone na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia, występują wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności, tj. na wysokości 58,5 m.n.p.t. oraz w maksymalnej odległości do 4,2m od zamocowanych anten. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, zasięg ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego zawiera się w granicach działki, na której realizowana będzie inwestycja i nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności, rozumianych w myśl art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Podnoszone natomiast przez odwołujących się argumenty dotyczące istnienia ich interesu prawnego w sprawie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej oraz pominięcia ich jako stron w tym postępowaniu, nie mogą stanowić przesłanki do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Pominięcie strony w postępowaniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "K.p.a.") stanowi przesłankę do jego wznowienia. Natomiast samo wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego nie tamuje możliwości ubiegania się przez inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę. Pr. bud. nie uzależnia bowiem możliwości wydania pozwolenia na budowę od tego, czy toczy się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dopóki decyzja taka nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego (np. nieprawomocną decyzją właściwego organu), brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie decyzji wydanej przez Wójta Gminy o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zostało zakończone. W tej sytuacji decyzji tej przysługuje, z mocy art. 16 § 1 K.p.a., domniemanie legalności, które nakazuje traktować ją jako zgodną z przepisami i obowiązującą tak długo jak długo nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w nadzwyczajnym postępowaniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.S. i M.S. (dalej w skrócie: "skarżący") złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na: - niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez wydanie decyzji bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego, co przyczyniło się do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, - niewstrzymaniu się z wydaniem decyzji mimo złożonego wniosku o wznowienie postępowania, które nie zostało zakończone, a ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu odwoławczego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nie podzielają stanowiska organu odwoławczego, iż złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego nie stanowi przesłanki do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było wadliwością prawną. W przedmiotowej sprawie - zdaniem skarżących - postępowanie administracyjne było dotknięte kwalifikowaną wadliwością prawną. W sprawie nie został zawiadomiony podmiot, który był stroną w sprawie. Na tej podstawie złożono wniosek o wznowienie postępowania, który do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony. Sprawa nie została zakończona i skarżący nie otrzymali żadnego pisma w tej kwestii. W związku z tym, że skarżący są stroną ww. postępowania, a zostali w ogóle pominięci w postępowaniu administracyjnym złożyli do Wójta Gminy wniosek o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżących posiadają oni interes prawny aktualizujący posiadanie przez nich statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla wskazywanej inwestycji ze względu na fakt, iż są właścicielami działek sąsiadujących [...], wobec czego powinni byli być zawiadomieni o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Tymczasem Wójt Gminy nie powiadomił skarżących o toczącym się postępowaniu, wobec czego skarżący nie brali w nim udziału bez własnej winy i byli pozbawieni możliwości obrony swoich praw. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wyjaśnili, że posiadają działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniami organu jakoby projektowana stacja bazowa ma zostać zlokalizowana w znacznych odległościach od granic sąsiednich nieruchomości, na terenie których brak jest zabudowy. Zaznaczyć trzeba, iż w obecnej chwili działki te nie są zabudowane, jednakże w najbliższym czasie strony mogą zdecydować się na załatwianie procedur związanych z zabudową nieruchomości. Ponadto w zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, niegraniczące z terenem inwestycji. Pojęcie "działki sąsiedniej" przy rozważaniu kwestii oddziaływania na tle przepisów Pr. bud., jest pojęciem szerszym, ponieważ nie ogranicza się li tylko do uznania za taką wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, lecz także może dotyczyć innych działek znajdujących się w sąsiedztwie nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., II OSK 1204/13). Zgodnie natomiast z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1356/14 przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią; przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Wobec czego skarżący powinni byli być stroną w postępowaniu o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wieży przekaźnikowej stacji [...] na działce nr [...]. Nadto skarżący wskazali, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95, stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") - lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skarżący zarzucili organom, że nie wstrzymały się one z wydaniem decyzji, mimo złożonego (8 sierpnia 2022 r.) wniosku o wznowienie postępowania w sprawie decyzji nr [...] wydanej (w dniu [...] września 2021 r.) przez Wójta Gminy o lokalizacji inwestycji celu publicznego jaką jest planowana stacja bazowa telefonii komórkowej. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku miejscowego planu). Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma zatem obowiązek zbadać czy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta musi być decyzją ostateczną. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że inwestor na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, legitymował się ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] września 2021 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę wszczęto jedynie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2022 r.). Postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie decyzji wydanej przez Wójta Gminy o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zostało zakończone. Wszczęcie takiego postępowania nie tamuje możliwości ubiegania się przez inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę. Pr. bud. nie uzależnia bowiem możliwości wydania pozwolenia na budowę od tego, czy toczy się postępowanie w sprawie wznowienia postepowania w odniesieniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dopóki decyzja taka nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu powyższego wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego. Zagadnieniem wstępnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Użyte w analizowanym przepisie sformułowanie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Wobec tego zawieszenie postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2022 r., II OSK 2537/19, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Prowadzenie postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem zagadnieniem, które uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (jak i wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym), albowiem sam fakt wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym nie wpływa na byt prawny decyzji lokalizacyjnej. Podzielić zatem należy stanowisko Wojewody, że jeżeli na dzień rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje przeszkoda do wydania decyzji, z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, w którym potencjalnie tylko może dojść do uchylenia decyzji lokalizacyjnej. Sama możliwość uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, CBOSA). W ocenie Sądu organy administracyjne należycie rozważyły także kwestię oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, w tym na otaczający ją obszar, w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. W oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy (mi.in. Kwalifikacja przedsięwzięcia) niewadliwie ustalono, że pola o wartości gęstości mocy nie mniejszych niż dopuszczalne wartości występują na wysokości od 58,5m nad poziomem terenu oraz w maksymalnej odległości do 4,2m od zamocowanych anten. Zasięg ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego zawiera się zatem - jak słusznie wskazał organ odwoławczy - w granicach działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę i nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności. Zatem projektowana inwestycja nie wpłynie na możliwość sytuowania zabudowy (nawet tej potencjalnej) na nieruchomościach sąsiednich, w tym skarżących. Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i § 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z przepisów tych wynika obowiązek podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. Wszystkim tym wymogom organy sprostały, czemu dały wyraz w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyła pełnomocnik skarżącej oraz organ odwoławczy.