II GSK 1539/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt VI SAB/Wa 17/23 w sprawie ze skargi D. W. na przewlekłość Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty 1 i 5 i tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od D. W. na rzecz Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt VI SAB/Wa 17/23, po rozpoznaniu skargi D. W., zwanego dalej także "skarżącym", na przewlekłość Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie, zwanej dalej "Radą OIRP", w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych: 1) stwierdził bezczynność Rady OIRP w Warszawie; 2) stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Rady OURP w Warszawie do podjęcia uchwały w sprawie wpisu skarżącego na listę radców prawnych; 4) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądził od Rady OIRP w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. W. pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. wystąpił do Rady OIRP w Warszawie o wpis na listę radców prawnych. Jako podstawę wskazał przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 75 ze zm.), dodając "z doświadczenia zawodowego i świadczenia pomocy prawnej na rzecz urzędu". Do wniosku załączona została kopia uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] listopada 2022 r. w sprawie odwołania skarżącego od uchwały nr 36/2021 z dnia 18 czerwca 2022 r. Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego z siedzibą w Białymstoku w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego. Następnie skarżący był wzywany do uzupełnienia przedstawionej dokumentacji. Pismem Sekretarz Rady OIRP w Warszawie z dnia [...] stycznia 2023 r., wystąpiono do Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego z siedzibą w Białymstoku z prośbą o podanie daty złożenia wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego w 2021 r. przez D. W., w stosunku do którego wynik egzaminu ustalono uchwałą nr 36/2021 z dnia [...] czerwca 2021 r., zmienioną uchwałą Komisji Egzaminacyjnej II stopnia do rozpatrywania odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] listopada 2022 r. oraz przesłanie poświadczonej urzędowo kopii wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego wraz z załącznikami oraz ewentualnymi pismami uzupełniającymi wniosek. Organ wskazał, że wystąpienie podyktowane było potrzebą ustalenia, czy skarżący dopuszczony został do egzaminu na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych (podstawa prawna żądania wpisu na listę radców prawnych określona przez Wnioskodawcę we wniosku o wpis na listę radców prawnych), czy też na podstawie praktyki z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy (kumulatywnie), a to wobec faktu, że przedłożone dokumenty wskazywały, iż praktyka zawodowa skarżącego, o której mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, przed dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego, była krótsza niż wymagane ustawą 4 lata. Pismem Sekretarz Rady OIRP w Warszawie z dnia [...] stycznia 2023 r., na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", skarżący został zawiadomiony, że ze względu na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono do dnia [...] lutego 2023 r. W dniu [...] stycznia 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a., zarzucając prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Uchwałą Nr 893/XI/2023 r. z dnia [...] lutego 2023 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uznało, że Rada OIRP w Warszawie nie dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. W. zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 36 § 1 K.p.a. poprzez zawiadomienie przez organ dwukrotnie o niezałatwieniu sprawy w terminie z lakonicznym uzasadnieniem, że musi uzupełnić materiał dowodowy (nie wskazując tych dowodów); 2) art. 24 ust. 2a ustawy o radcach prawnych w związku z § 10 ust. 2 Uchwały Nr 110/VII/2010 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 30 stycznia 2010 r. w sprawie regulaminu prowadzenia list radców prawnych i list aplikantów radcowskich poprzez wystąpienie do innego organu administracyjnego o przesłanie kserokopii wniosku o dopuszczenie do egzaminu z załącznikami, w przypadku gdy złożony wniosek o wpis na listę radców prawnych zawierał wszystkie dokumenty niezbędne do załatwienia sprawy; 3) naruszenie art. 37 § 5 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie ponaglenia w ustawowym terminie 7 dni od dnia otrzymania przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, wszystkie zarzuty razem skutkowały: 4) rażącym naruszeniem art. 12 § 1 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, a w konsekwencji: 5) rażącym naruszeniem art. 6 K.p.a. w związku z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, w sytuacji gdy organ dysponował kompletnym wnioskiem, a postępowanie administracyjne o wpis na listę radców prawnych nie uzależnia wpisu od stanowiska/decyzji innego organu, jak i nie uzależnia od dopuszczenia dodatkowego dowodu z urzędu czy zwrócenia się do innego o organu o stanowisko czy przesłania dokumentów w postaci kserokopii wniosku o dopuszczenie do egzaminu wraz z załącznikami, a tym samym: 6) rażącego naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez nieprzyjęcie uchwały w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, w przypadku gdy organ dysponował wszystkimi dokumentami niezbędnymi do załatwienia sprawy i wydania uchwały. W dniu [...] czerwca 2023 r. Rada OIRP w Warszawie podjęła uchwałę o odmowie wpisania skarżącego na listę radców prawnych. Sąd I instancji, wydając opisany na wstępie wyrok, wskazał, że ostatnie dokumenty - na wezwanie organu z dnia [...] kwietnia 2023 r. - wpłynęły od skarżącego do Rady OIRP w Warszawie w dniu [...] kwietnia 2023 r. Gotowość sprawy do rozstrzygnięcia w tym czasie potwierdza fakt, że pismem Sekretarza Rady OIRP w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2023 r., skarżący został poinformowany o zgromadzeniu przez organ materiału dowodowego i prawie do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Niemniej organ nie podjął uchwały w sprawie wpisu skarżącego aż do dnia [...] czerwca 2023 r. Z akt wynika, że czynności organu po dniu [...] kwietnia 2023 r. zasadniczo nie dotyczyły już meritum, a stanowiły reakcję na pisma i zachowanie samego skarżącego wyrażającego niepokój i zniecierpliwienie z powodu przedłużającego się terminu rozpatrzenia jego wniosku o wpis na listę radców prawnych. Z uchwały z dnia [...] czerwca 2023 r. wynika także, że na posiedzeniu Rady OIRP w dniu [...] maja 2023 r. omówiono sprawę wnioskodawcy, nie podjęto jednak uchwały w jego sprawie; tylko po tym posiedzeniu - pismem z dnia [...] maja 2023 r. - zawiadomiono go w trybie art. 79a K.p.a. i przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2023 r. W uchwale nie wskazano uzasadnienia kolejnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu I instancji, takie okoliczności nie stanowią usprawiedliwienia dla niezałatwienia sprawy skarżącego w ustawowym terminie. Wcześniejsze czynności organu, zdaniem Sądu, miały na celu ustalenie okoliczności faktycznych oraz prawnych zmierzających do załatwienia sprawy, w tym ustalenie podstawy prawnej dopuszczenia Skarżącego do egzaminu radcowskiego i konieczności prawidłowego jej udokumentowania. Sąd I instancji przyznał, że organ - na etapie wyjaśniania sprawy i gromadzenia materiału dowodowego - zachowywał znaczne tempo prowadzonego postępowania. Tyle, że po zgromadzeniu już dowodów dynamika tego postępowania zaczęła spadać. Zdaniem Sądu, nie można zaakceptować takiego działania organu, które z mocy ustawy powinno trwać 30 dni. Dlatego wraz z upływem 30 dniowego terminu liczonego od dnia [...] kwietnia 2023 r. Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, nie zaś - że prowadził postępowanie przewlekle. W ocenie Sądu organ nie pozorował czynności, ani nie przedłużał sztucznie postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła Rada OIRP w Warszawie, zaskarżając go w części obejmującej punkty 1 i 5, to jest rozstrzygnięcie Sądu I instancji o zaistniałej bezczynności Rady OIRP w Warszawie w sprawie administracyjnej dotyczącej wpisu D. W. na listę radców prawnych oraz o obowiązku zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut naruszenia prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 133 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na braku oddalenia skargi również w części dotyczącej żądania stwierdzenia bezczynności Rady OIRP w Warszawie w sprawie wpisu skarżącego na listę radców prawnych, w sytuacji gdy z akt sprawy sądowoadministracyjnej na dzień orzekania przez Sąd stan bezczynności organu obiektywnie nie istniał (bo w sprawie została wydana w dniu [...] czerwca 2023 r. uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie o odmowie wpisu na listę), zaś czynności podejmowane przez organ kolegialny, którym jest Rada OIRP w Warszawie oraz tryb funkcjonowania organu (na posiedzeniach) uniemożliwiały - w połączeniu z koniecznością zachowania szeregu obowiązków procesowych o charakterze gwarancyjnym - załatwienie sprawy w terminie przewidzianym w art. 31 ust. 1 ustawy o radcach prawnych; 2. naruszenie art. 149 § 1 pkt. 3) P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. oraz 79a K.p.a. i art. 81 K.p.a. przez uznanie, że doszło w sprawie do bezczynności organu - Rady OIRP w Warszawie w sprawie wpisu na listę radców prawnych, w sytuacji gdy organ podejmował w okresie pomiędzy dniem [...] kwietnia 2023 r. a dniem [...] czerwca 2023 r. czynności procesowe wymagane prawem i stanowiące gwarancje procesowe strony - wskazane szczegółowo w art. 10 § 1 K.p.a., art. 79a K.p.a. i art. 81 K.p.a.; 3. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu przez Sąd I instancji etapu prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie wyłącznie ze sferą prowadzenia postępowania dowodowego. Innymi słowy, w niniejszej sprawie Sąd I instancji włączył do pojęcia prawnego "bezczynności" sytuację procesową, w której Rada OIRP przekazała stronie zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego (w dniu [...] kwietnia 2023 r.) oraz o wstępnej ocenie wniosku o wpisie na listę radców prawnych (pismem z dnia [...] maja 2023 r.). Sąd I instancji pominął jednocześnie, iż obowiązkiem prawnym organu kolegialnego było uprzednie powiadomienie wnioskodawcy – D. W. o zakończeniu długotrwałego (bez winy organu) etapu zbierania materiału dowodowego i umożliwienie wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów oraz składanie wniosków procesowych, a jednocześnie, że skarżący był informowany (pismami z dnia [...] kwietnia 2023 r. oraz z dnia [...] maja 2023 r.) o konieczności przedłużenia postępowania i o nowym terminie wydania merytorycznej uchwały w sprawie. W oparciu o podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o: 1. uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. skarżonego wyroku w części obejmującej pkt. 1) i 5), rozpoznanie skargi w tym zakresie i jej oddalenie w całości, albo o: 2. uchylenie - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 1) i 5) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jako Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. W. wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. z następujących dokumentów: a) odwołania z dnia [...] lipca 2023 r. od uchwały Rady OIRP w Warszawie wraz z załącznikami; b) uchwały nr 1106/XI/2023 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 29 sierpnia 2023 r.; c) decyzji Ministra Sprawiedliwości, sygn. [...], z dnia [...] listopada 2023 r. - na okoliczność ustalenia faktu uchylania uchwały odmawiającej wpisu, naruszeń i nadużyć jakich dopuściła się w postępowaniu administracyjnym Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu (Rady OIRP w Warszawie) złożył wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd I instancji wskazują, że okres zwłoki w podjęciu uchwały będącej formą zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem D. W. o wpis na listę radców prawnych był uzasadniony koniecznością uczynienia zadość wymogom proceduralnym związanym z: zawiadomieniem o zakończeniu postępowania dowodowego i o uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a. (pismo z dnia [...] kwietnia 2023 r.) oraz z zawiadomieniem o wstępnej ocenie wniosku o wpisie na listę radców prawnych w trybie art. 79a K.p.a. (pismo z dnia [...] maja 2023 r.). Oba podmioty wyprowadzają jednak z tych okoliczności faktycznych odmienne wnioski. Rada OIRP w Warszawie stoi na stanowisku, że trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy określony w art. 31 ust. 1 ustawy o radcach prawnych nie został przekroczony i nie można mówić o bezczynności, gdyż w okresie od dnia [...] kwietnia 2023 r. do dnia [...] czerwca 2023 r. organ ten podejmował opisane wyżej czynności stanowiące realizację gwarancji procesowych strony. Natomiast Sąd I instancji stwierdził, że sprawa była gotowa do rozstrzygnięcia w dniu [...] kwietnia 2023 r. kiedy od skarżącego do Rady OIRP w Warszawie wpłynęły ostatnie dokumenty. Zdaniem Sądu I instancji o gotowości sprawy do rozstrzygnięcia w tym czasie świadczą opisane wyżej czynności procesowe organu z dnia [...] kwietnia 2023 r. oraz z dnia [...] maja 2023 r. Zatem w sprawie zaistniał stan bezczynności organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Oba podmioty powołują dwa pisma procesowe: z dnia [...] kwietnia 2023 r. o raz z dnia [...] maja 2023 r. Jednak zarówno w aktach sądowych, jak i w aktach administracyjnych brak jest wskazanych dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uniemożliwiało to Sądowi I instancji dokonanie pełnego rozpoznania sprawy poprzez kontrolę terminowości działania Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie w zakresie załatwienia wniosku D. W. o wpis na listę radców prawnych, co w konsekwencji oznacza, że zaskarżony wyrok – podjęty na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – został wydany przedwcześnie. Z tego względu zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zostały uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi na konieczność zapoznania się przez Sąd I instancji ze wskazanymi dokumentami ocena terminowości działania Rady OIRP w Warszawie w oparciu o przedmiotowe dokumenty winna być dokonana przez ten Sąd ponownie. W tych okolicznościach przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu wskazanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).