III OSK 2847/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 772/24 o odrzuceniu sprzeciwu w sprawie ze sprzeciwu Burmistrza [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2024 r., znak: SKO.OŚ/4170/119/2024 w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 772/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, ze sprzeciwu Burmistrza [...] (dalej także jako: "Burmistrz", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 26 kwietnia 2024 r., znak: SKO.OŚ/4170/119/2024 w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia: w punkcie pierwszym – odrzucił sprzeciw; w punkcie drugim – zwrócił uiszczony wpis w kwocie 100 (sto) zł. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Decyzją z dnia 29 lutego 2024 r., znak: OŚ.6220.07.2023, Burmistrz odmówił wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r" znak: SKO.OŚ/4170/119/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi. Od powyższej decyzji kasatoryjnej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł Burmistrz. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 772/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: odrzucił sprzeciw. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że sprzeciw podlega odrzuceniu. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a.). Burmistrz nie może w tym samym postępowaniu łączyć roli strony postępowania administracyjnego i organu pierwszej instancji, któremu powierzono właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Rola procesowa gospodarza postępowania administracyjnego sprzeciwia się temu, aby reprezentant gminy korzystał z praw strony postępowania, nawet jeśliby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego Gminy. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez gminę następuje kosztem znacznego ograniczenia jej dominium. Postępowanie sądowoadministracyjne może zostać wszczęte jedynie na wniosek podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli, a nie z inicjatywy organu administracji publicznej. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. W istocie organ pierwszej instancji wdawałby się tutaj w spór z organem odwoławczym co do prawidłowości swojego stanowiska wyrażonego w skasowanej decyzji pierwszoinstancyjnej. "Należy przyjąć, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy. sądowoadministracyjnego" (Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, Burmistrz zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu przez WSA: a) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji jest niedopuszczalne, a na skutek błędnej wykładni niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., i błędne odrzucenie sprzeciwu Burmistrza jako niedopuszczalnego; b) art. 25 § 1 w zw. z art. 26 § 1 w zw. z art. 32 w zw. z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 64a w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i brak zastosowania w/w przepisów, z których wynika, że organ administracji publicznej ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa), a jako taki ma zdolność procesową w sprawie sądowoadministracyjnej, i, co wynika expressis verbis z art. 32 p.p.s.a. jest stroną, a w związku z tym jako strona, posiadająca interes prawny w rozstrzygnięciu jej praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym, ma prawo wnieść sprzeciw od decyzji organu II instancji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."); c) art. 64e p.p.s.a., poprzez brak jego nie zastosowania i brak uwzględnienia, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie ma miejsca sytuacja, w której organ I instancji wdawałby się w spór z organem odwoławczym co do prawidłowości swojego stanowiska w skasowanej decyzji pierwszoinstancyjnej; d) art. 100 ustawy o z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, poprzez jego nie zastosowanie i błędne uznanie, że Sąd I instancji jest związany uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19.05.2003 r., sygn. akt OPS 1/03; e) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia przez WSA w granicach sprawy, z uwagi na oparcie się na uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19.05.2003r., sygn. akt OPS 1/03, która nie wiązała WSA w sprawie i brak dokonania własnych ustaleń i oceny procesowej legitymacji czynnej Burmistrza do wniesienia sprzeciwu. Podniesiono, że wskazane naruszenia przepisów postępowania w sposób oczywisty mogły mieć (i miały) istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem WSA zamiast rozpoznać sprzeciw, odrzucił go, uznając za niedopuszczalny. Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne skarżący Burmistrz wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia WSA z dnia z dnia 4 lipca 2024 r., wydanego w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 772/24 o odrzuceniu sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od uczestnika zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 181 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku, wydaje wyrok, a rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia – wydaje postanowienie. Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w ramach których Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., art. 25 § 1 w zw. z art. 26 § 1 w zw. z art. 32 w zw. z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 64a w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 64e p.p.s.a., art. 100 ustawy o z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżący Burmistrz podniósł w petitum skargi kasacyjnej, że "wskazane naruszenia przepisów postępowania w sposób oczywisty mogły mieć (i miały) istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem WSA zamiast rozpoznać sprzeciw, odrzucił go, uznając za niedopuszczalny". Przedmiotowe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione w niniejszej sprawie. Kwestionowanie w skardze kasacyjnej legitymacji skargowej Burmistrza w postaci zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64a w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (zarzut a) petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 25 § 1 w zw. z art. 26 § 1 w zw. z art. 32 w zw. z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 64a w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. (zarzut b) petitum skargi kasacyjnej) skupiają się zatem na materialnoprawnych przesłankach uznania Burmistrza za stronę uprawnioną do wniesienia sprzeciwu, a zatem w istocie zarzuty nie stanowią zarzutu naruszenia przepisów postępowania, lecz są zarzutami naruszenia prawa materialnego. Wadliwość skargi kasacyjnej, choć w znaczny sposób ograniczała możliwość jej rozpoznania, nie uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów. Zgodnie z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi (sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wniesienie sprzeciwu (skargi) przez podmiot, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie sprzeciwu (skargi) jako niedopuszczalnego z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna oparta jest na założeniu, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe z uwagi na nieprzyznanie Burmistrzowi statusu strony legitymowanej do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, którą uchylono decyzję Burmistrza odmawiającą wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącego uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". W ocenie składu orzekającego, powyższe stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Burmistrz nie był legitymowany do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, którą uchylono decyzję Burmistrza odmawiającą wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi. W tej sprawie Burmistrzowi powierzona została bowiem rola organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Burmistrz nie może być stroną tego postępowania i skutecznie kwestionować decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu II instancji, organu odwoławczego. Innymi słowy, generalnie, jeżeli skarga jest wnoszona przez podmiot, który z istoty nie może posiadać legitymacji skargowej, wówczas podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna. Takim podmiotem, który nie może wykazać w postępowaniu swej legitymacji, jest organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 4, poz. 62). Dalej, również żaden przepis nie przyznaje uprawnienia organowi pierwszej instancji do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący to rozstrzygnięcie poprzez złożenie skargi, czy też sprzeciwu (por. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 60/19). Konkludując, uznanie za słuszne stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie stwierdzenia, że Burmistrzowi nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, prowadzi jednocześnie do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo sprzeciw ten odrzucił, co czyni nieskutecznymi sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty. Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.