II OZ 584/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R.H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Po 388/24 o odrzuceniu skargi R.H. na czynność Burmistrza T. z dnia 17 października 2022 r. nr RI.4120.3.2022 w przedmiocie odmowy wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 26 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 388/24, odrzucił skargę R. H. (dalej: skarżący) na czynność Burmistrza T. z 17 października 2022 r. w przedmiocie wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz T. (dalej także: organ) pismem z 17 października 2022 r. odmówił A. i R. H. wyłączenia budynku mieszkalnego wraz z pomieszczeniami przeznaczonymi na usługi i handel mieszczącego się przy ul. [...] w T., działka nr [...], z gminnej ewidencji zabytków (dalej: GEZ). Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 23 stycznia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu lub Sąd pierwszej instancji) skargę na bezczynność i przewlekłość Burmistrza T. w załatwieniu sprawy: "podania – żądania [skarżącego] o wykreślenie z gminnego rejestru zabytków budynku mieszkalnego przy ul. [...] działka nr [...]". Zdaniem skarżącego pismo Burmistrza T. z 17 października 2022 r. nie "załatwiało" sprawy m.in. ze względu na brak wskazania w nim podstawy prawnej podjętych przez organ działań oraz brak pouczenia o środkach zaskarżenia. Wskazał również, że skarga została poprzedzona wniesieniem 2 listopada 2023 r. ponaglenia przekazanego do SKO w Poznaniu przez Burmistrza T. pismem z 20 listopada 2023 r. W dniu wniesienia skargi ponaglenie to nie zostało jeszcze rozpoznane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II SAB/Po 20/24) odrzucił skargę R. H. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza T. Motywując swoje rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie należało wyjaśnić, "w jaki sposób organ administracji publicznej ma rozstrzygnąć kwestię odmowy wyłączenia danego budynku z rejestru zabytków". Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy przyjąć, że skoro włączenie zabytku nieruchomego do ewidencji zabytków stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), to również odmowa wyłączenia obiektu z wykazu zabytków nieruchomych stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym, o której mowa w przytoczonym przepisie. Nie jest ona zatem aktem administracyjnym przybierającym postać decyzji, postanowienia, bądź zarządzenia. W związku z tym, że organ pismem z 17 października 2022 r. odmówił wyłączenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków, w momencie wniesienia skargi w sprawie tej nie występował zarzucany skargą stan bezczynności i przewlekłości organu. Powyższe postanowienie uprawomocniło się 28 maja 2024 r. Pismem z 6 maja 2024 r. skarżący, reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, wniósł skargę do WSA w Poznaniu na "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, tj. aktu stanowiącego odmowę wyłączenia obiektu z wykazu zabytków nieruchomych – wykreślenia z gminnej ewidencji zabytków Gminy T. karty adresowej domu przy ul. [...] w T., działka [...]". Sąd pierwszej instancji wskazał, że konsekwencją ustalenia przez WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SAB/Po 20/24, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza T. z 17 października 2022 r. o odmowie wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków, musi być przyjęcie, że terminowość wniesienia skargi w tej sprawie należało ustalić na podstawie normy zawartej w art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący wniósł skargę na czynność Burmistrza T. po terminie. Nie znalazł również podstaw do skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 53 § 2 zdanie ostatnie p.p.s.a. uznając, że "w skardze nie powołano się [...] na żadne okoliczności, które należałoby rozważyć w kontekście oceny braku winy strony skarżącej w uchybieniu tego terminu". Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. H. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 (przez analogię) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292; dalej: ustawa o ochronie zabytków) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że orzeczenie o wyłączeniu karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków (dalej: GEZ) jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotem zaskarżenia była czynność z zakresu administracji publicznej, przy jednoczesnym uznaniu, że do jej zaskarżenia znajduje zastosowanie termin ustanowiony w art. 53 § 2 p.p.s.a., podczas gdy orzeczenie organu – zarządzenie, którego treścią jest ocena co do pozostawienia karty adresowej zabytku w GEZ lub jej wyłączenia z tej ewidencji jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) i podlega zaskarżeniu w trybie przewidzianym w art. 53 § 2a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co doprowadziło do nieprawidłowego odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy skarga została wniesiona w terminie umożliwiającym jej rozpoznanie; b) z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów – art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wadliwe nieuznanie, że uchybienie terminowi do złożenia skargi nie miało charakteru zawinionego, w sytuacji gdy skarżący pozostawał w uzasadnionej niepewności co do charakteru pisma z 17 października 2022 r. do czasu wydania wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II SAB/Po 20/24). Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. 2. W rozpoznawanej sprawie dla oceny prawnej formy orzeczenia organu, jakim jest odmowa wyłączenia zabytku nieruchomego z GEZ, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami wyrażonymi przez WSA w Poznaniu w prawomocnym postanowieniu z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 20/24. W postanowieniu tym WSA w Poznaniu, kontrolując dopuszczalność skargi na bezczynność i przewlekłość Burmistrza T., wyjaśnił, "w jaki sposób organ administracji publicznej ma rozstrzygnąć kwestię odmowy wyłączenia danego budynku z rejestru zabytków". Powołując się na wcześniejsze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 254/15; z 8 maja 2018, sygn. akt II OSK 1926/17; z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/18; CBOSA) WSA w Poznaniu wskazał, że włączenie zabytku nieruchomego do GEZ (art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy o ochronie zabytków) stanowi czynność materialno-techniczną. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie także w wyroku NSA z 18 października 2023 r. (sygn. akt II OSK 3029/18) dostępnym w urzędowym zbiorze orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 34). Per analogiam należy zatem przyjąć, że odmowa wyłączenia nieruchomości z GEZ również stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Termin wniesienia skargi na wspomniane czynności i akty określa treść art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę taką "wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę". Nie zasługują zatem na uznanie zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 (przez analogię) ustawy o ochronie zabytków ani przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. 3. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia skargi określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy o ochronie zabytków stanowią inną czynność organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 3029/18, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 34 oraz m.in. orzeczenia NSA z: 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21; 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1952/22; 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22; 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20; CBOSA). Ewentualne rozbieżności w tym zakresie dotyczyły upatrywania w tych działaniach aktów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wniesienie przez pełnomocnika skarżącego skargi na bezczynność i przewlekłość Burmistrza T. wskazuje, że zaklasyfikował on wniosek o wyłączenie z GEZ zabytku nieruchomego jako sprawę wymagającą wydania przez organ decyzji administracyjnej. Stanowisko to nie ma jednak uzasadnienia ani w obowiązujących przepisach prawa, ani w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z postanowieniami ustawy o ochronie zabytków organ prowadzący GEZ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do ewidencji, a co za tym idzie nie wydaje decyzji w tym zakresie. Organ ten, per analogiam, nie jest również zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wyłączenia zabytku nieruchomego z GEZ (por. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1743/23). Gdyby intencją ustawodawcy było rozstrzyganie wniosku o wyłączenie zabytku nieruchomego z GEZ w formie decyzji administracyjnej znalazłoby to swoje potwierdzenie w przepisach prawa. Przykładem takiej regulacji są m.in. przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2024 r. poz. 736; dalej: u.e.l.), zgodnie z którymi zameldowanie na pobyt stały ma charakter czynności materialno-technicznej (art. 28 ust. 4 u.e.l.). W przypadku wątpliwości organu co do zgłoszonych danych rozstrzyga on jednak o zameldowaniu w drodze decyzji administracyjnej (art. 31 ust. 1 u.e.l.). Podobnie w drodze decyzji administracyjnej rozstrzyga on wątpliwości co do stałego lub czasowego charakteru pobytu pod określonym adresem (art. 31 ust. 2 u.o.l.). Na materialno-techniczny charakter skarżonego działania organu wskazuje również orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przedmiotem była odmowa wyłączenia zabytku nieruchomego z gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków (por. postanowienie NSA z 11 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1711/22; wyroki NSA z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 94/22; z 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 786/22; z 6 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2730/21; z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1471/21; CBOSA). Pismo Burmistrza T. z 17 października 2022 r. o odmowie wyłączenia budynku mieszkalnego wraz z pomieszczeniami przeznaczonymi na usługi i handel położonego przy ul. [...] w T. z GEZ zostało doręczone skarżącemu 21 października 2022 r. Wówczas również zaczął biec 30-dniowy termin na wniesienie skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Skarga na powyższą czynność organu została wniesiona do Sądu pierwszej instancji 6 maja 2024 r. W przypadku uchybienia tego terminu sąd ma uprawnienie do oceny, czy istnieją przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia skargi (art. 53 § 2 p.p.s.a. in fine). Wybór przez skarżącego niedopuszczalnego środka zaskarżenia nie może jednak stanowić podstawy do przyznania mu dodatkowego terminu do zaskarżenia tej samej czynności na innej podstawie prawnej. W okolicznościach tej sprawy znaczne przekroczenie terminu do wniesienia skargi nie może zatem zostać uznane za niezawinione. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa, tj. art. 53 § 2 p.p.s.a. 4. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.