II OSK 5/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 706/21 w sprawie ze skargi M. G. i J. D. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 marca 2021 r. nr I-III.7721.13.1.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 706/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. G. i J. D. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 marca 2021 r., nr I-III.7721.13.1.2021 utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. (zwanego dalej "Starostą") z dnia 19 stycznia 2021 r., znak AB.6740.1.109.2019 o odmowie uchylenia – w trybie wznowienia postępowania – decyzji tegoż organu z dnia 20 listopada 2019 r., nr 538/2019 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] nr [...] na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Ś. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. G. i J. D. zarzucając naruszenie: 1. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez uznanie, iż na etapie ustalania interesu prawnego organ może bezkrytycznie zaakceptować dokumentację przedłożoną przez inwestora i na jej podstawie ustalić zasięg oddziaływania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych, który to wyznacza obszar oddziaływania obiektu. Skarżący podnieśli, że inwestor może zaniżyć moc EIRP anten w celu wykluczenia stron postępowania, co też, jak się wydaje, notorycznie czyni w innych sprawach. Ponadto zdaniem Sądu kwestia kwalifikacji przedsięwzięcia w zakresie, czy inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może być kwestionowana przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skarżący nie mają również prawa do sprawdzenia, czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2. art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (choć tego w skardze kasacyjnej tego nie doprecyzowano, należy przyjąć, że dotyczy to brzmienia ustawy z daty decyzji Starosty objętej wznowieniem: tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") w zw. z art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a oraz art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706, dalej "Konwencja"), art. 91 ust 1, 2 i 3 Konstytucji RP, a także art. § 2 ust 1 pkt 7 lit a-d i § 3 ust 1 pkt 8 lit a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej "r.RM") poprzez przyjęcie, iż nie stanowią one przepisów odrębnych, ponieważ, właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają prawa kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP oraz pochylenia anten; 3. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 143 K.c. i art. 64 ust 3 Konstytucji poprzez niedokonanie oceny wymienionych przepisów oraz uznanie, że przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu do "skarżącego", pomimo że inwestycja narusza jego dobra chronione prawem i z tego powodu miał on prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe M. G. i J. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwsze instancji. Wystąpili także o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 16 października 2024 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym złożyło Polskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. (zwane dalej "Stowarzyszeniem"). W piśmie, poza wskazaniem przesłanek udziału Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przedstawiono obszerne wyjaśnienia dotyczące szkodliwości stacji bazowych telefonii komórkowej. Przedstawiciel Stowarzyszenia brał udział także w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Po dopuszczeniu wymienionego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, przedstawiciel Stowarzyszenia wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej skarżących, a nadto poszerzył argumentację wynikającą z pisma z dnia 16 października 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Fakt związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego zaakcentowania w kontekście stanowiska przedstawionego przez Stowarzyszenie, które dopuszczono do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Sąd podkreśla, że zapoznał się z pismem uczestnika oraz wysłuchał argumentacji przedstawionej przez przedstawiciela Stowarzyszenia w toku rozprawy sądowej. Nie mógł jednak generalnie odnieść się do zaprezentowanych przez Stowarzyszenie tez i twierdzeń, jako że w znacznej mierze zaprezentowana uczestnika postępowania materia problemowa dotycząca szkodliwości inwestycji telefonii komórkowej nie zawierała się w obszarze zarzutów podniesionych przez M. G. i J. D., a jak zaznaczono Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w graniach podstaw skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. "poprzez uznanie, iż na etapie ustalania interesu prawnego organ może bezkrytycznie zaakceptować dokumentację przedłożoną przez inwestora i na jej podstawie ustalić zasięg oddziaływania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych, który to tylko wyznacza obszar oddziaływania obiektu" Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę, czego dotyczą obecnie kontrolowane decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym, weryfikacji podlega nie stan faktyczny na nieruchomości czy stan zrealizowanego obiektu budowlanego, ale treść samego projektu budowlanego. Oznacza to, że zaprezentowane w projekcie budowlanym dane i parametry inwestycji, w tym między innymi ustalenia dotyczące zasięgu pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych, są elementem dokumentacji projektowej wiążącej inwestora, a w zakresie w jakim nie budzą one uzasadnionych wątpliwości, nie mogą być podważone. Przechodząc natomiast do aspektów merytorycznych sprawy wskazać należy, że wymienionych wyżej przepisów postępowania nie naruszono. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że zakres obszaru pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż 0,1 W/m² z całą pewnością nie obejmuje działki M. G. i J. D. nr [...] (zob. rysunek TEL-1 na k. 64 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pola elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych koncentrują się w obszarach skierowania anten sektorowych na azymutach 160° i 260°, a więc w innych kierunkach, aniżeli działka skarżących. Co więcej, należy podkreślić, że w opracowaniu projektowym przedstawiono także zasięg ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego przy założeniu sumowania się pól poszczególnych anten. Także przy takim założeniu pole elektromagnetyczne nie osiągnie przestrzeni nad działką skarżących. Granice pola elektromagnetycznego oraz granice działki nadal dzielić będzie znacząca odległość. Nie ma więc wątpliwości, że działka nr [...] nie znajdzie się w obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego inwestycji. Ustalenia w tym zakresie, zarówno organów, jak i Sądu pierwszej instancji, są trafne. Mając to wszystko na uwadze zarzut skargi kasacyjnej skoncentrowany na przedstawionych zarzutach naruszenia przepisów postępowania i dotyczący wadliwych ustaleń faktycznych – nie zasługiwał na uwzględnienie. Nietrafny jest kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Jak zaznaczono, działka skarżących nie znajdzie się w obszarze występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego generowanego przez stację bazową telefonii komórkowej. Tak więc skarżący nie mogą zostać uznani za stronę postępowania o udzieleniu pozwolenia na budowę w rozumieniu wymienionych przepisów. Skarga kasacyjna nie jest też zasadna w zakresie, w jakim dotyczy Konwencji. Po pierwsze, wymieniony w skardze kasacyjnej art. 2 Konwencji jest przepisem zawierającym katalog definicji legalnych, natomiast nie doprecyzowano, jakich konkretnie podjednostek redakcyjnych tekstu prawnego zarzut dotyczy. Zarzutu tego Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc rozpoznać. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 lit. a oraz art. 9 ust. 2 Konwencji. Przepisy te określają wymogi udziału społeczeństwa oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości (procedur odwoławczych) w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska – jednak odnoszą się przedmiotowo do przedsięwzięć wymienionych w załączniku nr I do Konwencji. Inwestycja, której dotyczy niniejsze postępowanie, nie jest w tym załączniku wymieniona. Nieusprawiedliwiony jest wreszcie zarzut naruszenia art. 9 ust. 3 Konwencji. Przepis ten stanowi, że: "Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska". Przepis ten, w odróżnieniu od art. 9 ust. 2 Konwencji, ma wprawdzie szersze spektrum przedmiotowe, lecz w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają zastosowania tej regulacji. Przepisy polskiego prawa określają krąg stron postępowania o pozwolenie na budowę, a w przypadku inwestycji z zakresu telefonii komórkowej w praktyce krąg stron, czyli zarazem osób, którym przysługuje prawo do zaskarżenia decyzji, określa się stosownie do obszaru oddziaływania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b.). M. G. i J. D. są właścicielami działki nr [...], która znajduje się wyraźnie i w znacznym oddaleniu od granic pola elektromagnetycznego projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Nieprzyznanie im więc prawa stron wedle prawa krajowego nie jawi się jako stan naruszający art. 9 ust. 3 Konwencji. Nie naruszono także art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, a także art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g r.RM. Przedmiotem skargi były decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym, w którym organy nie dopatrzyły się wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. To skutkowało odmową uchylenia decyzji objętej wznowieniem: decyzji z dnia 20 listopada 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Organy nie mogły więc weryfikować, a także nie mógł tego czynić Sąd pierwszej instancji, czy doszło do naruszenia przepisów r.RM pod kątem ewentualnego wymagania od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 143 K.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji ocenić należało za nieusprawiedliwiony z powodów opisanych w odniesieniu do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.