I OSK 555/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 302/21 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 marca 2021 r. nr SKO.4110.28.2021 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 302/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 marca 2021 r. nr SK0.4110.28.2021 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczeń rodzinnych orzekł o: 1. stwierdzeniu nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku); 2. przyznaniu i nakazaniu wypłacenia z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi S. A., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu (pkt 2 sentencji wyroku). Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: Kolegium) decyzją z 2 marca 2021 r., utrzymało w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego (dalej: Wojewoda) z 29 grudnia 2020 r., którą orzeczono w stosunku do A. J. (dalej: Skarżąca) o: 1. uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne: dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko P. J. w kwocie 400,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2015 r. do 30 czerwca 2016 r.; 2. o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 listopada 2015 r. do 30 czerwca 2016 r., tj.: a) kwoty głównej: 3200 zł, b) kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie na dzień wydania niniejszej decyzji: 1039,40 zł, c) kwoty odsetek ustawowych za opóźnienie liczonych od 30 grudnia 2020 r. do dnia spłaty zobowiązania włącznie. Zdaniem Kolegium, w związku z przemieszczaniem się rodzica/członka rodziny w granicach Unii Europejskiej i koniecznością stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - Skarżącą wezwano do uzupełnienia wniosku o dokumenty niezbędne do wydania decyzji o świadczeniach rodzinnych, m.in. o wysokości dochodu męża wnioskodawczyni – K. J. z tytułu zatrudnienia w [...] w roku 2014 r. i poinformowano, że niezastosowanie się do wezwania w wyznaczonym terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Skarżąca mimo wezwania nie złożyła w wyznaczonym przez organ terminie żadnych wyjaśnień w powyższym zakresie, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Wobec tego Kolegium, podzieliło stanowisko Wojewody, że w okresie od 1 listopada 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. Skarżąca pobierała świadczenia rodzinne na A. J. i P. J., nie będąc do tego uprawnioną. Skargę na powyższą decyzję wniosła Skarżąca. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 302/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji) orzekł jak na wstępie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli w niej wskazanych. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, co wypełnia przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., art. 17 pkt 2 k.p.a. i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 23a ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428, dalej: "ustawa zmieniająca"). Sąd I instancji wskazał bowiem, że przedmiotem kontroli sądowej nie jest decyzja w sprawie przyznania świadczenia, lecz decyzja w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, wydana w wyniku postępowania wszczętego po 1 stycznia 2019 r. W konsekwencji przepis art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, normujący właściwość samorządowego kolegium odwoławczego, nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Pomimo bowiem wadliwego pouczenia w decyzji Wojewody i przekazania odwołania wraz z aktami do Kolegium obowiązane było zbadać swoją właściwość i przekazać, stosownie do art. 65 k.p.a., odwołanie zgodnie z właściwością Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku poz. 137), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, a w konsekwencji do błędnej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej; b) art. 23 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że Kolegium nie jest organem wyższego stopnia w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenia rodzinnego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w sprawach dotyczących świadczeń sprzed 1 stycznia 2019 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności; b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 2 i art. 19 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy o właściwości, w sytuacji, gdy na mocy przepisu szczególnego tj. art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej było ono właściwe do rozstrzygnięcia odwołania od decyzji Wojewody; c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Kolegium nie rozważyło swojej właściwości rzeczowej i tym samym rozpoznało sprawę z naruszeniem przepisów postępowania. Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia ma zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428; dalej: "ustawa zmieniająca"), poprzez błędną wykładnię, postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. "Przyjęty w art. 174 p.p.s.a. podział podstaw kasacyjnych na dwie kategorie: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, wzorowany na rozwiązaniach istniejących w procedurze cywilnej, nie uwzględnia wprost naruszenia przepisów o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym. W tej sytuacji naruszenia odnoszące się do właściwości rzeczowej organu można kwalifikować do pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1795/07, LEX nr 597383). Rozważania należy więc zacząć od tego zarzutu, przypisanego do właściwej podstawy kasacyjnej, gdyż pozostałe zarzuty, postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), mają wyłącznie pochodny charakter. Sąd I instancji uznał, że organem właściwym do rozpoznania odwołania Skarżącej od decyzji Wojewody Łódzkiego z 29 grudnia 2020 r. powinien być ówczesny Minister Rodziny i Polityki Społecznej. Tym samym Kolegium wydało zaskarżoną decyzję nie będąc właściwym organem odwoławczym w sprawie, czym naruszyło art. 17 pkt 2 k.p.a., jak również art. 19 k.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. To zaś powoduje, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Istotą niniejszej sprawy jest więc wskazanie, który organ jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody z 29 grudnia 2020 r., którą świadczenia rodzinne wypłacone zainteresowanej zostały uznane za nienależnie pobrane i Skarżąca została zobowiązana do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Skarżącej jest obecnie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, a zatem nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organem takim jest właściwy w sprawie minister. Regulacji w tym względzie brak jest również w przepisach ustawy zmieniającej. Nie można jej upatrywać w szczególności w art. 23 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten dotyczy jedynie spraw zainicjowanych wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, złożonych przed 1 stycznia 2019 r. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, lecz uznanie świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i zobowiązanie zainteresowanej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami. Nie ma znaczenia okoliczność, że uznanie świadczeń za nienależnie pobrane jest konsekwencją ich wcześniejszego ustalenia i przyznania. Ścisłe powiązanie obu rodzajów decyzji nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Pierwsze z nich, dotyczące ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, zostało już zakończone i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Drugie, odnoszące się do uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu wraz z odsetkami zostało rozstrzygnięte w I instancji decyzją Wojewody z 29 grudnia 2020 r. Wykładnia literalna art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej nie budzi wątpliwości. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw "z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Przeciwko odmiennej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej przemawia również wykładnia systemowa wewnętrzna. Gdyby przepis ten miał dotyczyć wszystkich spraw odnoszących się do świadczeń rodzinnych, w tym spraw w przedmiocie uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu, ustawodawca posłużyłby się zwrotem ogólnym, którego użył w art. 23 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, tj. "w sprawie (sprawach) świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego". Ustawodawca nie używałby w jednej ustawie dwóch różnych zwrotów na oznaczenie tych samych kategorii spraw (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OW 25/20). Stanowisko to można uznać za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 124/20, LEX nr 3113399). Nie jest też prawdziwe twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że przy wykładni szczególnego przepisu kompetencyjnego, jakim z pewnością jest art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej, większą wagę należy przykładać do innego rodzaju wykładni, niż wykładnia językowa. Zauważyć w związku z tym należy, że: "Niekiedy właściwość instancyjną traktuje się jako rodzaj właściwości rzeczowej (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 94; inaczej A. Wróbel, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 209–210). Organ określony w przepisach prawa materialnego jako właściwy rzeczowo do załatwiania określonej kategorii spraw jest organem uprawnionym do orzekania w pierwszej instancji. Organem właściwym instancyjnie w drugiej instancji, czyli organem władnym do rozpoznania zwyczajnych środków prawnych od rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, będzie organ wyższego stopnia. Organem tym będzie organ ustalony według art. 17 [k.p.a.], wskazującego organ wyższego stopnia w stosunku do określonych w tym artykule organów stanowiących punkt odniesienia, chyba że w przepisach ustaw materialnoprawnych wskazano inny organ jako właściwy do rozpoznania zwyczajnego środka prawnego" (W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 20). Przepisy ustaw szczególnych, o jakich mowa wyżej, powinno się jednak wykładać ściśle i nie można przypisywać organowi kompetencji większych – wbrew ogólnej regule wynikającej z art. 17 k.p.a. – niż wynika to z wyraźnej treści przepisu szczególnego, kreującego instancyjne kompetencje organu. Z treści art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika natomiast, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia tylko w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., a nie we wszystkich sprawach związanych z przyznaniem takich świadczeń. W tych okolicznościach wszystkie zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie maja usprawiedliwionych podstaw, bowiem usprawiedliwione było zastosowanie przez Sąd I instancji w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie doszło też w żaden sposób do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w tym do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, gdyż tezy te wypowiadane są przez skarżący kasacyjnie organ w wyniku błędnej wykładni art. 23 ust. 2 ustawy zmieniającej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.