II GZ 560/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt VI SO/Wa 30/23 w zakresie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sprawie z wniosku G. K. o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 lipca 2024 r. w sprawie z wniosku G. K. (dalej: "wnioskodawczyni") o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: "organ" lub "Prezydium NRA") grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), nałożył na organ grzywnę w wysokości 6 000 zł. W uzasadnieniu WSA wskazał, że wnioskodawczyni zwróciła się z wnioskiem o wymierzenie Prezydium NRA grzywny w związku z nieprzekazaniem przez organ w ustawowym terminie jej skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania zażalenia od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z 6 września 2018 r. nr [...] wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami (dalej: "skarga na bezczynność"). W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni wskazała, że w dniu 19 października 2018 r. złożyła zażalenia do Okręgowej Rady Adwokackiej w K. od uchwały z dnia 6 września 2018 r., nr [...]. Pomimo ponaglenia z 22 września 2021 r., organ nie rozpoznał zażalenia. Pismem z dnia 29 stycznia 2022 r., wnioskodawczyni złożyła skargę na bezczynność, która została nadana do Sądu I instancji wraz z odpowiedzią na skargę 10 sierpnia 2023 r. Pismem z 22 marca 2024 r., które do sądu wpłynęło 4 kwietnia 2024 r., pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania wobec prawomocnego i wykonalnego orzeczenia Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury w W. o wydaleniu wnioskodawczyni z adwokatury. Prezydium NRA, pomimo wezwania WSA, nie nadesłało w terminie pełnomocnictwa dla osoby podpisującej ww. pismo. Wojewódzki Sąd Administracyjny wobec braku: - prezentaty organu wskazującej datę wpływu skargi; - przekazania przez organ koperty, w której została 3 lutego 2022 r. nadana skarga; - kwestionowania przez organ otrzymania skargi skarżącej z jakimkolwiek opóźnieniem; - jak również jednoczesnym milczeniem organu w kwestii wniosku o wymierzenie grzywny oraz nadesłania akt administracyjnych; - możliwości wszczęcia postępowania reklamacyjnego po upływie roku od nadania przesyłki; uznał, że skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do organu w lutym 2022 r. Tym samym, Prezydium NRA było zobowiązane do przekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy w marcu 2022 r. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że Prezydium NRA ponosi odpowiedzialność za naruszenie trzydziestodniowego, ustawowego terminu na przekazanie skargi w trybie art 54 § 2 p.p.s.a. Sąd podkreślił jednocześnie, że z urzędu posiada wiedzę, iż Prezydium NRA nie pierwszy raz dopuściło się niedochowania powyższego obowiązku, co skutkowało wymierzeniem grzywien w innych sprawach. W konsekwencji, Sąd I instancji postanowił wymierzyć Prezydium NRA grzywnę w wysokości 6 000 zł, która mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wymierzając grzywnę Sąd wziął pod uwagę to, że organ nadal nie przekazał całości akt administracyjnych, nie wskazał powodów niedotrzymania terminu, jak również nie wyjaśnił przyczyn przekazania skargi z niespełna 17 miesięcznym opóźnieniem. W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Z uwagi prawomocne zwolnienie wnioskodawczyni od kosztów sądowych, nie zostały one zasądzone od organu. Prezydium NRA zaskarżyło powyższe postanowienie w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie, pomimo zaistnienia przesłanki art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto Prezydium NRA zarzuciło również błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu przez Sąd, iż organ nie przekazał dokumentów określonych art. 54 § 2 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i błędnego zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji nałożenia na organ grzywny, podczas gdy organ przekazał wszystkie posiadane dokumenty w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo z ostrożności procesowej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nałożenie grzywny w wysokości nieadekwatnej do stopnia ewentualnego zaniechania. Mając na uwadze powyższe, Prezydium NRA wniosło o uchylenie w całości postanowienia nakładającego na Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywnę w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Z ostrożności procesowej, Prezydium NRA wniosło również o miarkowania wymierzonej kary grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, a więc w przypadku nieprzekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, grzywna o której mowa w powołanym art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2-2c p.p.s.a. Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Natomiast funkcja represyjna, znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni funkcję prewencyjną, ponieważ ma zapobiegać naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (patrz uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09). Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić zatem w każdym przypadku niewypełnienia przewidzianych w tym przepisie obowiązków. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w aspekcie analizy pism procesowych wnioskodawczyni oraz organu, za zasadne uznać należy wymierzenie przez Sąd I instancji organowi grzywny, albowiem podmiot ten uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność została przekazana z prawie 17- miesięcznym opóźnieniem. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga okoliczność, iż na podstawie przekazanych przez organ dokumentów, Sąd I instancji nie mógł ustalić dokładnej daty wpływu skargi. Nie mniej, przyjmując, że skarga wpłynęła do organu w lutym 2022 r., należy wskazać, iż odpowiedź na nią została powinna zostać nadana w marcu 2022 r., podczas gdy organ nadał dopiero 10 sierpnia 2023 r. Powoływane przez Prezydium NRA okoliczności związane z reorganizacją biura oraz trudności z precyzyjnym kwalifikowaniem pism składanych przez wnioskodawczynię, nie mają wpływu na sam fakt uchybienia obowiązkom wskazanym w art. 54 §2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że od chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, ma on 30 dni na wykonanie czynności technicznych w postaci uporządkowania akt sprawy, przygotowania odpowiedzi na skargę, w której przedstawi swoje stanowisko w sprawie oraz przekazania do WSA wniesionego środka zaskarżenia wraz ze sporządzoną odpowiedzią. Przekazanie skargi jest obligatoryjnie i organ nie jest uprawniony w żaden sposób do dokonywania oceny zasadności skargi. Sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, zostanie poddana merytorycznej ocenie, czy też postępowanie sądowoadministracyjne zostanie umorzone. Żadna okoliczność nie zwalnia organu od obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy oraz ewentualnie odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. I OZ 996/10; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13, z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 454/18; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA pragnie podkreślić, jak to już zostało zaznaczone w rozważaniach wstępnych, naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Tak też przyjął NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, gdzie wskazano, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna, przy czym owo zdarzenie skutkujące bezprzedmiotowością postępowania musi zaistnieć dopiero w toku postępowania, albowiem jego zaistnienie przed datą wniesienia skargi powinno skutkować jej odrzuceniem [T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 161]. O bezprzedmiotowości niniejszego postępowania nie stanowi skreślenie z listy adwokatów wnioskodawczyni, ponieważ dotyczy ono kary grzywny związanej nieprzekazaniem przez organ skargi w terminie 30 dni, a nie skreślenia z listy adwokatów. Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjne pragnie zaznaczyć, że Prezydium NRA nie uzupełniło pomimo wezwania braku formalnego pisma z 22 marca 2024 r., które zawierało wniosek o umorzenie postępowania. W kwestii wysokości grzywny ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu swobody zakres ustalenia jej wysokości określając jedynie górną granicę grzywny. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, który Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, określając wysokość grzywny, sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (patrz postanowienie NSA z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt III OZ 508/24). W tym miejscu należy podkreślić, iż Prezydium NRA dopiero w zażaleniu na zaskarżone postanowienie wskazało ogólne przyczyny, które legły u podstaw powstałego po jego stronie uchybienia. Aspekt czasowy długotrwałych zaniedbań w wykonywaniu ciążących na organie obowiązków również nie pozostawał bez wpływu na ocenę wagi uchybienia organu, co niewątpliwie miało znaczenie przy określaniu wysokości wymierzanej grzywny. W związku z przedstawionymi w niniejszej sprawie okolicznościami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wysokość wymierzonej przez WSA grzywny za adekwatną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji